突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

在我國，按照《傳染病防治法》的規(guī)定，新型冠狀病毒感染的肺炎、傳染性非典型肺炎（“非典”）等乙類傳染病，因?yàn)殡y以預(yù)測、影響重大而廣泛，按甲類傳染病（鼠疫、霍亂）管理。因此，此類傳染病引發(fā)的疫情屬突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件。

2020年農(nóng)歷庚子年前夕，新型冠狀病毒肺炎引起的疫情（“新冠肺炎疫情”）暴發(fā)，并迅速向全國擴(kuò)散，迄今已波及世界200個(gè)國家和地區(qū)，我國的武漢市、湖北省是重災(zāi)區(qū)。為有效應(yīng)對疫情，在中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下萬眾一心，打響了一場疫情防控阻擊的人民戰(zhàn)爭。

一、疫情防控暴露的治理問題

必須承認(rèn)，這次疫情事發(fā)突然，在應(yīng)對疫情過程中，特別是在疫情暴發(fā)之初，在疫情重災(zāi)區(qū)及全國不少地方，暴露了一些比較突出的治理問題，引起了廣泛的關(guān)注和對地方政府特別是疫區(qū)政府及公共機(jī)構(gòu)的批評。

歸納起來，這些批評主要包括以下方面。

這次新型冠狀病毒疫情疑似起源地武漢華南海鮮批發(fā)市場，早在2019年12月初就出現(xiàn)不明肺炎感染案例，但在較長一個(gè)時(shí)期，武漢市民及外界不明真相；武漢1月23日封城前夕，約500萬人提前離開武漢，其中有相當(dāng)一部分可能屬于事先得到了消息的恐慌性逃離；疫情暴發(fā)后的一段時(shí)間疫情應(yīng)對及防護(hù)設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重不足，甚至不少一線醫(yī)護(hù)人員都缺乏安全的防護(hù)服及醫(yī)用口罩；封城前后，疫區(qū)醫(yī)療資源固然十分緊張，但管理更加混亂，各大醫(yī)院人滿為患、管理失序，加快了疫情的傳播、擴(kuò)散和民眾的恐慌；負(fù)責(zé)部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)存在一定的官僚主義、形式主義，對一些本應(yīng)十分清楚的基本信息如確診病例數(shù)、病床數(shù)等“一問三不知”；雖然疫情已經(jīng)暴發(fā)，1月19日武漢百步亭社區(qū)萬人家庭宴會照常舉辦，人群大規(guī)模聚集導(dǎo)致大范圍交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)；官辦慈善機(jī)構(gòu)（如這次廣受詬病的湖北省及武漢市的紅十字會）舉措失當(dāng)、能力不足，甚至存在違規(guī)操作；基層社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制未能及時(shí)啟動(dòng)，社會治理共同體未能有效建立，如此等等。

對困難群體關(guān)愛、保護(hù)不力，也是各界批評的焦點(diǎn)。

應(yīng)該說，以上對政府及公共機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑、批評大多是有道理的。

二、社會力量發(fā)育不足與治理挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會的治理是政府、企業(yè)、社會各方的合作治理，這既是現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律，也是各國國家治理的基本經(jīng)驗(yàn)。十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這涉及政府、企業(yè)、社會三大部門治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，以及三者的協(xié)同推進(jìn)。在三大部門的協(xié)同治理中，政府無疑起主導(dǎo)作用，負(fù)主要責(zé)任。

但也必須指出，市場作為配置資源的有效力量，社會作為政府和市場不足的有效補(bǔ)充，無疑也應(yīng)各司其責(zé)。在政府、市場、社會的協(xié)同治理中，政府承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)，承擔(dān)三大部門的管理協(xié)調(diào)職責(zé)；市場一般按價(jià)值規(guī)律承擔(dān)配置緊缺資源之責(zé)，承擔(dān)社會責(zé)任不是市場的必然義務(wù)；社會一般承擔(dān)政府應(yīng)當(dāng)管也想管但管不了、管不好，市場可以管但不想管的社會及公共服務(wù)、慈善公益事業(yè)等，是政府的伙伴或協(xié)助者。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理更多屬于基本公共服務(wù)的范疇，市場按價(jià)值規(guī)律提供基本的疫情防控及各類資源，更多的事務(wù)，包括社會捐贈(zèng)、疫情防控、緊缺資源的配置、對接，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。但政府的力量、精力、能力、時(shí)間等等有限，因此，社會力量參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，是自然而然、順理成章的。

這次新冠肺炎疫區(qū)所出現(xiàn)的治理問題，在一定意義上與當(dāng)?shù)厣鐣α堪l(fā)育不足、能力不足、參與不足、行動(dòng)不力、效能不足等密切相關(guān)。也與作為民間力量的組織者、協(xié)調(diào)者的一些樞紐型社會組織，如疫情重災(zāi)區(qū)的紅十字會組織等存在的官僚主義、形式主義直接相關(guān)。

在這次疫情防控中，在應(yīng)急處理、疫情調(diào)查、醫(yī)患關(guān)系調(diào)處、政社關(guān)系調(diào)處、政企關(guān)系調(diào)處、資源鏈接、聯(lián)防聯(lián)控、市場監(jiān)督、社會恐慌心理安撫、特別是困難群體關(guān)愛保護(hù)等諸多方面，社會力量都可以協(xié)助、配合政府發(fā)揮作用。甚至在某些方面（如應(yīng)急資源配置、社會矛盾化解、恐慌心理安撫、基層聯(lián)防聯(lián)控）可以發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果社會力量及時(shí)有序有效介入，是可以緩解、減輕乃至避免上述一些層面的治理挑戰(zhàn)和問題的。

三、社會力量參與公共事件治理的可行性與局限性

社會力量是廣泛存在于政府、市場之外的第三方力量。在社會力量中，第三部門或非營利組織（在我國一般稱為社會組織）扮演著重要且關(guān)鍵的角色。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，特別是成為全國層面的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，在全國層面，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府積極引導(dǎo)調(diào)度，社會組織、社區(qū)、熱心人士等積極參與，社會力量正在成為疫情防控一支不可忽視的力量。

社會力量之所以能夠發(fā)揮作用，是因?yàn)樯鐣α烤哂凶陨愍?dú)特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢是政府、市場難以具備的。按照美國約翰?霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙（Lester M. Salamon）的界定，作為社會力量主體的非營利組織一般具備六個(gè)基本特征：正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。

這六個(gè)特征的概括是科學(xué)的，也是客觀中性的。這些特點(diǎn)發(fā)揮得好，社會力量可以成為彌補(bǔ)政府、市場缺陷的力量；發(fā)揮得不好，特別是面臨重大突發(fā)公共事件時(shí)，就可能好心難以辦成事。這類問題在這次新冠肺炎防控實(shí)踐中都不同程度、不同形式出現(xiàn)過。

其一是松散性。一方面，雖然組織性或正規(guī)性是非營利組織的特征之一，但與政府組織相比，其組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制要松散得多。這次湖北省和武漢市的紅十字會成為各界廣為詬病的對象，與其平時(shí)內(nèi)部管理松垮不無關(guān)系。

其二是自發(fā)性。社會力量，特別是其中起關(guān)鍵角色的非營利組織，是社會使命、社會責(zé)任的踐行者，在抗擊“非典”、“5·12汶川地震”救援以及這次新冠肺炎疫情防控等歷次重大突發(fā)事件治理中，都活躍著社會力量的身影，顯示其不可替代的力量。

但社會力量分布在四面八方，其參與重大突發(fā)事件治理具有自發(fā)性，如果沒有有效的動(dòng)員激勵(lì)機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制、需求對接機(jī)制、信息共享機(jī)制等，社會力量相互之間及社會力量與政府、企業(yè)就很難形成合力。

其三是問責(zé)難。公益社團(tuán)作為社會自治的產(chǎn)物，雖然提供了較之以往更為有效的社會治理模式，但同政府失靈與市場失靈一樣，公益社團(tuán)同樣存在著自身難以克服的問題，公民社會同樣存在著“志愿失靈”現(xiàn)象。近年來，中國公益社團(tuán)由于其組織內(nèi)部的腐敗、低效、非專業(yè)等弊端，而不時(shí)受到社會各界的抨擊。

四、如何引導(dǎo)社會力量參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理

為提升社會力量參與此類事件治理的效能，從長計(jì)議，對社會力量參與重大突發(fā)事件治理，需要進(jìn)一步加以規(guī)范和引導(dǎo)，使之有序開展工作，發(fā)揮作用。

首先，應(yīng)當(dāng)加快國家層面的相關(guān)法律法規(guī)的修訂，增加引導(dǎo)社會力量有序參與重大突發(fā)事件治理的條款，明確其作為其中重要力量的角色和地位。

現(xiàn)行《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)都鮮少提及或清晰涉及社會力量這方面的內(nèi)容。《慈善法》第三條將自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等方式自愿開展的公益活動(dòng)定義為“慈善活動(dòng)”，其中包括“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害”，這一規(guī)定也是比較模糊的。

國家法律法規(guī)層面缺乏引導(dǎo)社會力量有序參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的明確條款，而僅把社會力量作為可有可無的角色來對待，那么，當(dāng)重大公共危機(jī)突發(fā)，政府就會陷入類似此次新冠肺炎疫情防控初期那種被動(dòng)態(tài)勢當(dāng)中。這種局面應(yīng)盡快改變。

其次，將社會力量的動(dòng)員、調(diào)配、使用納入政府相關(guān)的應(yīng)對小組、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中，明確其歸口管理主體并落實(shí)其主體責(zé)任，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

考慮到此次疫情防控中暴露出的現(xiàn)行應(yīng)急機(jī)制的短板和不足，為避免慈善領(lǐng)域中被動(dòng)局面的再度發(fā)生，有學(xué)者提出，在政府主導(dǎo)之外，慈善事業(yè)亟待建立應(yīng)急機(jī)制。這個(gè)建議非常前瞻，我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是將包括慈善組織在內(nèi)的社會力量納入政府重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。

第三，加快社會力量，特別是社會組織的培育和能力建設(shè)。

據(jù)民政部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年第三季度，我國社會組織總量達(dá)到844469個(gè)，其中包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會。而1989年我國社會組織只有社會團(tuán)體，數(shù)量僅為4544個(gè)。2019年社會組織總量是1989年的近186倍。可以看出，改革開放以來，社會力量在我國的發(fā)展是十分迅速、顯著的。

與發(fā)達(dá)國家比較，我國社會組織還有一個(gè)較大的發(fā)展空間。但在社會組織總量目前已經(jīng)比較可觀的情況下，盤活存量資源更加重要而急迫。

第四，強(qiáng)化社會力量的公信力建設(shè)。

社會組織的公信力至關(guān)重要，可以說是生死攸關(guān)。因?yàn)檎M織可以通過行政強(qiáng)制力獲取資源，市場組織可以通過市場公平交易取得利潤，與它們相比，社會組織既沒有類似政府的強(qiáng)制權(quán)力，也不能像企業(yè)那樣以利潤最大化為目的，攝取資源只能靠自己的公信力。

因此，社會組織需要重視自己的公信力建設(shè)，否則就會導(dǎo)致不論你說什么、做什么都不再有人信的“塔西佗效應(yīng)”。這次湖北省和武漢市的紅十字會再度飽受爭議，說明一些官辦慈善組織至今仍存在嚴(yán)重公信力危機(jī)，讓公眾難以放心。

第五，建立有效的社會力量參與危機(jī)治理、公共服務(wù)的執(zhí)行機(jī)制。

十九屆四中全會要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。按照中央要求，民政部近年在全國推動(dòng)了社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)。先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)證明，“三社聯(lián)動(dòng)”是打造社會治理共同體的可行路徑。

但總體而言，相關(guān)工作尚屬初創(chuàng)階段，這個(gè)機(jī)制主要運(yùn)用于日常的社區(qū)服務(wù)，至于能否有效運(yùn)用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等極端危機(jī)事件的治理，目前看來還存在很不完善之處，尚有較大的調(diào)整和完善空間。

最后，建立強(qiáng)有力的社會力量參與危機(jī)治理、公共服務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

該機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，以外部監(jiān)督為主。其中內(nèi)部監(jiān)督涉及行業(yè)組織的垂直監(jiān)督和非營利組織的內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督的組成應(yīng)當(dāng)多元化、全方位。這次疫情防控中飽受批評的湖北省及武漢市的紅十字會，顯然存在嚴(yán)重的內(nèi)外部監(jiān)督乏力問題。

在我國，長期以來，雖然社會組織名義上實(shí)行業(yè)務(wù)部門和政府行政部門（民政部門）雙重管理，實(shí)際上，業(yè)務(wù)部門管理大多是形式上的，難以發(fā)揮行業(yè)管理的作用，民政部門一般更多只是負(fù)責(zé)登記，而難以發(fā)揮政府管理、問責(zé)的責(zé)任。這種情況應(yīng)當(dāng)盡快改變。

（本文原題“社會力量如何參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理?——以新冠肺炎疫情防控為例”，原載《社會科學(xué)》2020年第4期。經(jīng)重新編輯，有大量刪減，并由作者審定，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）