新冠疫情極大沖擊了服務(wù)業(yè)、外貿(mào)等行業(yè)，對(duì)企業(yè)投資、居民就業(yè)、財(cái)政收入均有不少的影響。要減緩疫情帶來(lái)的沖擊，需要通過(guò)一系列改革措施鼓勵(lì)投資、降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本。筆者認(rèn)為，其中尤以放開住房與土地市場(chǎng)，完善土地產(chǎn)權(quán)為關(guān)鍵。

一、建保障房不如放開住房與土地市場(chǎng)

最近有學(xué)者提出，通過(guò)修建保障房等措施來(lái)拉動(dòng)投資。但筆者認(rèn)為，目前依靠修建保障房拉動(dòng)投資的條件并不成熟。

修建保障房至少要滿足幾個(gè)條件，包括地方政府有良好的財(cái)政狀況、政府的債務(wù)率較低、房?jī)r(jià)在未來(lái)有大幅上漲空間等。但近年來(lái)，許多地方政府的財(cái)政收入頗為緊張，且政府的負(fù)債較多，不少地方已發(fā)生債務(wù)違約的事例。此時(shí)推動(dòng)大規(guī)模保障房建設(shè)，政府缺乏財(cái)政資金，而強(qiáng)行要求金融機(jī)構(gòu)借款有可能在未來(lái)帶來(lái)更多的信貸違約，從而惡化政府信用，加大金融風(fēng)險(xiǎn)。政府向銀行的借款，依賴于房?jī)r(jià)大幅上漲后出售部分房產(chǎn)來(lái)歸還，房?jī)r(jià)的上漲又要求對(duì)土地供應(yīng)的壟斷，從而可能進(jìn)一步壓制土地市場(chǎng)的發(fā)展。

更不用說(shuō)，保障房建設(shè)將占用大量土地資源，擠占產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商品房用地。而政府一旦介入投資，保障房成為公共資產(chǎn)，其處置就變得非常困難。價(jià)格跌了，政府要承擔(dān)“國(guó)有資產(chǎn)流失”的風(fēng)險(xiǎn)而不敢轉(zhuǎn)讓處置；價(jià)格漲了，政府出讓獲利則與開發(fā)商無(wú)異。作為公共資產(chǎn)的保障房，其分配難免要牽涉不少人情與審計(jì)上的麻煩。而一旦政府大規(guī)模介入，會(huì)不斷加強(qiáng)對(duì)住房與土地市場(chǎng)的管制。另外，保障房小區(qū)的社會(huì)治安相對(duì)較差，治理成本普遍比較高。

簡(jiǎn)言之，修建保障房能在當(dāng)下拉動(dòng)部分建設(shè)投資，但有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)治理造成更長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害。

如果要通過(guò)發(fā)展都市圈與建設(shè)住房拉動(dòng)投資，更簡(jiǎn)單的方法，是加快大城市的土地與住房市場(chǎng)化改革。尤其應(yīng)當(dāng)放開大城市的限購(gòu)政策，增加大城市的土地指標(biāo)供應(yīng)。

限購(gòu)政策降低了一些房地產(chǎn)企業(yè)拿地和建設(shè)投資的積極性，部分企業(yè)拿到土地后也不開工建設(shè)。建設(shè)用地指標(biāo)的管制，限制了大城市郊區(qū)和都市圈的發(fā)展。限購(gòu)的取消和土地供應(yīng)的大幅增加，可以降低地價(jià)與房?jī)r(jià)，拉動(dòng)投資和城市建設(shè)，從而滿足居民的住房需求；可以促進(jìn)都市圈的發(fā)展，為更多居民在都市圈居住創(chuàng)造條件；可以為政府提供財(cái)政收入，免去政府投資帶來(lái)的債務(wù)難題。

可以說(shuō)，土地與住房的市場(chǎng)化改革是緩解經(jīng)濟(jì)衰退的良藥。

二、土地產(chǎn)權(quán)制度改革及地方實(shí)踐

土地的產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)改革尤其值得重視，因?yàn)檫@既可以在短期內(nèi)降低居民與產(chǎn)業(yè)的土地成本，緩解疫情的沖擊，長(zhǎng)期內(nèi)又可以促進(jìn)都市圈的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

既有的改革多側(cè)重于農(nóng)地“三權(quán)分置”，但對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)改革則較為滯后。尤其是對(duì)作為村集體建設(shè)用地一部分的農(nóng)村宅基地，仍限制非集體成員獲得其使用權(quán)。在自上而下計(jì)劃分配建設(shè)用地指標(biāo)的制度下，農(nóng)村也往往難以獲得指標(biāo)。

以下部分地區(qū)的案例或可為未來(lái)的改革提供啟示，它們的共同之處是，完善土地產(chǎn)權(quán)，具體而言農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，建立土地市場(chǎng)，進(jìn)而吸引社會(huì)資金去城鄉(xiāng)結(jié)合部投資，最終促進(jìn)了城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展。

（一）深圳西柚小鎮(zhèn)：社會(huì)資金參與城中村改造

我們對(duì)城中村的印象，是滿布在空中的天線網(wǎng)，狹窄而垃圾遍布的道路，下雨時(shí)不堪入目的臭水溝。但位于深圳市光明區(qū)公明街道下村社區(qū)的西柚小鎮(zhèn)卻與眾不同。這里道路整潔寬敞，路燈明亮，引來(lái)網(wǎng)紅餐館入駐和不少市民常來(lái)打卡。

西柚小鎮(zhèn)沒(méi)有拆除原來(lái)的城中村，而是引入深圳企業(yè)“盛薈實(shí)業(yè)”參與建設(shè)城中村。盛薈實(shí)業(yè)靠自有資金，租用村民一百多棟物業(yè)，租期15年，統(tǒng)一改造，引入了超市、餐館，以及公寓酒店。隨著產(chǎn)業(yè)的盤活和租金的提高，村民分到的收入也隨之提高了。

城中村改造的難點(diǎn)是宅基地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。既有制度不允許出租或轉(zhuǎn)讓宅基地，阻礙了社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村。光明區(qū)政府通過(guò)多部門聯(lián)合辦公、會(huì)議紀(jì)要的形式，允許滿足消防要求的城中村商家辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這樣以地方政策的形式來(lái)解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，為產(chǎn)權(quán)提供了地方的合法性保護(hù)。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一旦解決，就可以吸引外來(lái)投資，改造基礎(chǔ)設(shè)施，招商引資，最終將城中村變成一個(gè)網(wǎng)紅打卡點(diǎn)。

深圳改造城中村的經(jīng)驗(yàn)，不是簡(jiǎn)單一拆了之，而是將土地的使用權(quán)開放給外來(lái)企業(yè)，吸引更多人參與建設(shè)城中村，同時(shí)讓村民分享增值收益，從而實(shí)現(xiàn)了各方共贏。

（二）佛山順德：制度創(chuàng)新推進(jìn)村級(jí)工業(yè)園改造

順德有三百多個(gè)村級(jí)工業(yè)園，不缺制造業(yè)，但是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益差，土地利用效率低，返回給村里的租金不高，對(duì)吸引人才、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、發(fā)展現(xiàn)代城市有不小的障礙。

順德政府創(chuàng)新了六種方式開展村級(jí)工業(yè)園改造。比如，在龍江鎮(zhèn)采用掛賬收儲(chǔ)模式：政府先借錢給村集體，村集體用這些錢收回出租給小業(yè)主的廠房，收回來(lái)的土地通過(guò)招拍掛方式出讓，出讓金中有一部分用來(lái)歸還之前借政府的錢，其余的全部返還給村集體。雖然是土地國(guó)有化，但政府采用返還全部土地出讓金的方式，激勵(lì)村集體收回廠房，以提高土地利用效率。新改建的工業(yè)園容積率提高、設(shè)施更為現(xiàn)代，有助于更好地吸引科技型企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

截至2019年11月，順德全區(qū)382個(gè)村級(jí)工業(yè)園已有124個(gè)園區(qū)245個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)改造，97個(gè)園區(qū)啟動(dòng)拆遷，復(fù)墾復(fù)綠2626畝，新建廠房879萬(wàn)平方米。

順德的故事表明，在財(cái)政實(shí)力較好的地區(qū)，可以采用政府讓利等多種方式，激勵(lì)村莊改造。土地國(guó)有化與集體土地入市作為制度工具，可以互相補(bǔ)充，因地制宜，協(xié)同解決問(wèn)題。

（三）成都蛟龍港：建設(shè)在集體土地上的民營(yíng)城市

成都雙流區(qū)蛟龍港是在農(nóng)村集體土地上由香港蛟龍集團(tuán)投資開發(fā)的一個(gè)工業(yè)園區(qū)。蛟龍集團(tuán)向八個(gè)村莊租用了約4平方公里、期限60年的集體土地使用權(quán)。起初只是建立一個(gè)工業(yè)園區(qū)，之后伴隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引的工人越來(lái)越多，容納聚集了10萬(wàn)人，餐飲、商業(yè)、娛樂(lè)、公寓等服務(wù)業(yè)也隨之發(fā)展起來(lái)。這個(gè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資約100億元，沒(méi)有政府投資。園區(qū)內(nèi)的企業(yè)年產(chǎn)值300億元，稅收7億元。

蛟龍港成功的關(guān)鍵，是企業(yè)從市場(chǎng)上獲得集體土地，并擁有自主規(guī)劃?rùn)?quán)。企業(yè)向村集體談價(jià)，在市場(chǎng)上獲得土地使用權(quán)，并對(duì)租來(lái)的4平方公里土地自主規(guī)劃，在雙流區(qū)政府備案。土地的市場(chǎng)化提高了村民的談判地位，為村民帶來(lái)了相比征地更高的收入。企業(yè)自行做規(guī)劃有個(gè)好處，可以根據(jù)市場(chǎng)的需要布局，吸引更多人租用園區(qū)建的公寓和廠房。伴隨蛟龍港內(nèi)的企業(yè)不斷升級(jí)，蛟龍集團(tuán)也在不斷增加投資，已經(jīng)投資了一百億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

規(guī)范運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)工業(yè)園可以幫大城市解決產(chǎn)業(yè)鏈配套問(wèn)題，解決環(huán)保問(wèn)題，幫農(nóng)村解決就業(yè)問(wèn)題。大企業(yè)需要配套，沒(méi)有中小制造業(yè)做配套，大企業(yè)也難以在城市留下來(lái)。需要疏解人口的城市面臨的很大問(wèn)題是，小企業(yè)被趕走后，大企業(yè)跟著搬走了。而建設(shè)在集體土地上的民營(yíng)工業(yè)園可以更好地容納城市的中小企業(yè)，可以為政府創(chuàng)造稅收，減輕政府的財(cái)政壓力。

本案例的啟示意義在于：賦予企業(yè)和村莊合法的規(guī)劃?rùn)?quán)以及土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，極大提高了土地及空間的利用效率，降低了中小企業(yè)和居民的用地成本。這既可以解決就業(yè)問(wèn)題，又可以創(chuàng)造稅收，拉動(dòng)投資。

（四）成都青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)：以指標(biāo)交易建設(shè)新城鎮(zhèn)

鄉(xiāng)村發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)和人口聚集。成都青白江區(qū)的福洪鎮(zhèn)，是由成都和盛福洪投資公司投資建設(shè)，集制造、商貿(mào)和居住功能為一體的新型城鎮(zhèn)。和盛福洪公司利用成都的土地指標(biāo)交易政策，將復(fù)墾農(nóng)房后集中的土地指標(biāo)，集中在中心鎮(zhèn)，打造人口規(guī)模更大的場(chǎng)鎮(zhèn)，用于鄉(xiāng)村制造業(yè)開發(fā)；另一部分指標(biāo)則出讓給成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，獲得每畝30萬(wàn)的指標(biāo)出讓收益，反哺前期建設(shè)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

福洪鎮(zhèn)的實(shí)踐為解決農(nóng)村地區(qū)稀缺的建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題提供了思路。通過(guò)指標(biāo)交易，可以促使農(nóng)村重新布局；集中居住，既可以減少農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的問(wèn)題，又可以促進(jìn)人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

本案例的啟示意義在于：假如西部地區(qū)能把土地指標(biāo)賣到廣東去，既可以促進(jìn)空間資源的優(yōu)化布局，降低廣東的土地成本，又可以緩解本地振興鄉(xiāng)村的財(cái)政壓力。

三、土地市場(chǎng)化改革是解決問(wèn)題的根本辦法

上述案例的共同特點(diǎn)是，通過(guò)改革完善土地產(chǎn)權(quán)，尤其是建設(shè)用地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，增加土地供給，降低用地成本，從而為帶動(dòng)社會(huì)投資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供更多的支持。

首先，完善土地產(chǎn)權(quán)，降低土地的交易成本。深圳西柚小鎮(zhèn)、成都蛟龍港，都是由地方政府通過(guò)政策賦予農(nóng)村建設(shè)用地的使用和轉(zhuǎn)讓以更多便利的途徑，從而降低了外來(lái)企業(yè)投資的交易成本。

其次，吸引企業(yè)家參與，巧用社會(huì)資金。企業(yè)家是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，有了企業(yè)家的冒險(xiǎn)和實(shí)驗(yàn)，才有可能發(fā)現(xiàn)適宜的產(chǎn)業(yè)。為鄉(xiāng)村的土地權(quán)利松綁，有助于吸引外來(lái)企業(yè)家投資，從而為鄉(xiāng)村帶來(lái)更多的資金和技術(shù)。

第三，通過(guò)制度創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)融合賦能。順德的土地掛帳收儲(chǔ)模式，激發(fā)村莊重新盤活土地。雙流區(qū)政府賦予蛟龍港規(guī)劃?rùn)?quán)和土地權(quán)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)增加投資，最終打造了一個(gè)現(xiàn)代城市社區(qū)。社會(huì)企業(yè)興辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有助于活化鄉(xiāng)村，也有助于緩解財(cái)政壓力。

第四，善用市場(chǎng)機(jī)制。盤活土地資源、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合要善用市場(chǎng)機(jī)制。比如，把土地指標(biāo)的計(jì)劃分配，轉(zhuǎn)變成跨區(qū)域的可交易的發(fā)展權(quán)，有助于優(yōu)化空間資源的配置，降低大城市的產(chǎn)業(yè)用地和居住成本，指標(biāo)收益又可以為鄉(xiāng)村振興提供資金。

近期，國(guó)務(wù)院下放了部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)，這有助于提高土地審批和項(xiàng)目建設(shè)的效率。但是，大城市的發(fā)展仍然受到建設(shè)用地指標(biāo)的計(jì)劃配置、宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)缺失等方面的束縛。如果能結(jié)合城市規(guī)劃調(diào)整，放開大城市的住房限購(gòu)政策，增加大城市的建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)，提高容積率，并允許沿海發(fā)達(dá)省份和大城市向中西部地區(qū)購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)，將有助于大幅降低沿海地區(qū)和大城市的土地使用成本，增加土地與住房供給，降低企業(yè)的用地成本與居民的居住成本，同時(shí)增加地方政府的財(cái)政收入，緩解財(cái)政壓力和金融風(fēng)險(xiǎn)。

總之，無(wú)論是對(duì)短期內(nèi)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，還是在長(zhǎng)期著眼于制度建設(shè)，市場(chǎng)化改革都是可以兼顧解決長(zhǎng)期短期問(wèn)題的重要方法。放開大城市住房限購(gòu)政策，完善城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)土地市場(chǎng)化，增加指標(biāo)供應(yīng)以及提升容積率，對(duì)應(yīng)對(duì)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)衰退具有重要意義。