上海自貿試驗區臨港新片區的“特殊綜合保稅區”實質上是中國特色的自由港。自貿區新片區要建成“全球一流、符合中國實際”的“最高標準”、“最高水平”的自由貿易區，必須按照自由港的基本屬性和結合中國自貿區的實際采取行動。2017年10月，時任國務院副總理汪洋同志在《人民日報》撰文指出，“自由港是設在一國（地區）境內關外，貨物資金人員進出自由，絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。”這是目前為止最為權威的“特殊經濟功能區”定義，表明了“特殊綜合保稅區”作為“特殊經濟功能區”的核心部分所固有的“境內關外”、“四大自由”、“最高開放水平”的經濟屬性。

一、世界自由港發展現狀

自由貿易是自由港的基本功能，境內關外是傳統自由港的基本制度框架，圍欄隔離是基本的安全保障措施。自由港最早誕生于歐洲。1228年，法蘭西王國在南部的馬賽港港區內劃出一片特定區域，開辟為自由貿易區，規定外國貨物可以不被征收任何稅，自由出入這一區域。17世紀以后，自由港在西歐國家盛行開來，德國的漢堡和布萊梅、法國的敦克爾克、丹麥的哥本哈根、荷蘭鹿特丹和阿姆斯特丹等，紛紛變身為自由港。在歐洲的殖民地區，則出現了直布羅陀、丹吉爾、巴拿馬科隆、吉布提、新加坡、中國香港、中國澳門等。歐盟協議生效后，歐洲自由港事實上失去了自由貿易功能，于是其中一部分隨著相關法規到期而宣布撤銷，例如英國的倫敦港等7個自由港，德國的漢堡港等。目前，歐洲有83個自由港。

世界銀行（2008）定義自由港是廣義的特殊經濟區（SEZs），適合所有類型的經濟活動，并提供更廣泛的激勵和福利。特殊經濟區在20世紀流行并廣泛存在，其功能與傳統自由港不完全相同，制度框架與后者也不同。特殊經濟區首先出現在美國。1934年，紐約州議員Emmanuel Celler創造性提出設立對外貿易區，并確立其基本屬性是“圍網的中立地區”和具有“準公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。美國業界和政府對對外貿易區戰略實施效果的評價極高。例如，長期的實踐證明，這一制度安排為私營企業“提升國際貿易、吸引外國投資、創造高薪工作崗位、可持續發展的就業崗位”提供了機會，有效提升了美國制造業競爭力、增加就業和促進出口，是美國“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。美國商務部在官網如此評價道：“對外貿易區通過削減經營成本，有助于公平競爭和提高美國企業競爭力；通過對進口品的延遲納稅、稅費優惠等措施有利于與外國企業競爭的美國企業活動和增加值。”美國也是世界上設立自由港最多的國家，共設立了約300個主區和大約600個分區。美國對外貿易區因功能不同于傳統自由港，其制度框架相對完整，成為之后許多國家設立特殊經濟區的參考范式。

第二次世界大戰結束以后，更多國家主動借鑒歐洲自由港模式設立特殊經濟區，各國設立的動機與美國設立對外貿易區相似，即作為服務國家經濟發展的政策工具或者戰略之一。與美國對外貿易區相似，這些特殊經濟區的功能定位不同于傳統自由港，不局限于自由貿易，它們的名稱如自由區、自由貿易區、保稅區、出口加工區、都市區、工廠區等往往體現了其主要特色。到2006年，全球共有3500多個處在運行中自由貿易港，分散于135個國家，大約創造了6600萬個直接就業崗位和5000億美元全球直接貿易增加值。目前，國際競爭力最強的自由港主要有新加坡的自由區、愛爾蘭的香農自由區、阿聯酋迪拜自由港、美國對外貿易區等。它們的基礎制度架構基本一致。

2020年2月9日，脫歐后的英國政府宣布著手謀劃建設10個世界一流的創新型自由港，旨在通過重振自由港促進創新來對“脫歐”帶來的貿易沖擊并打造全球貿易中心和投資中心，促進英國各地的貿易、就業和投資。英國創新型自由港戰略是對全球范圍內傳統型自由港的一次革命。

二、國際先進自由港的制度框架

國際海關組織（WCO）根據世界各種形式的特殊經濟區的特征，定義“自由區”，需滿足三個基本條件：

一是“境內關外”，免除海關常規監管；

二是最少文件要求，除了必要的衛生和國土安全及移民機構，不設其他政府部門；

三是被國家立法授權免予適用部分國內法律，或被授權單獨立法，或經營者獲得專門立法。

1.立法。國際先進自由港至少擁有一部國家層面的專門法律。例如，美國對外貿易區法律體系由《對外貿易區法案》、《對外貿易區條例》、《海關與邊防局條例》和對外貿易區“特別立法”構成。1969 年，新加坡也通過《自由貿易區法案》，并根據該法案正式設立該國第一個自由區：裕廊自由區。迪拜自由區依照阿拉伯聯合酋長國聯邦法律和迪拜酋長國法律設立，同時擁有一定自主立法權和司法權。

2.海關監管和關稅政策。總體上，自由港擁有“境內關外”地位，采用簡化的海關流程，海關貨物在港區內享受暫免貿易稅或者延遲納稅。各國自由港各自做出了創造性的制度安排。迪拜完全豁免自由區貨物關稅。新加坡整體實施自由港制度即零關稅，其自由區允許按照HS4位碼報關。美國對外貿易區內可以不設置海關，海關積極協助對外貿易區管理者的活動，實施關稅倒置。

3.積極的稅收政策。積極的稅收政策包括低稅負和納稅便利。國際先進自由港向企業提供多種所得稅、資本稅、印花稅等多方面稅收優惠政策，稅負水平在本國范圍內保持最低，簡化稅制，提高稅收政策在全球范圍內的競爭力。在迪拜開設企業，可以享受數十年的零稅負。新加坡國家稅種少，主要是GST（相當于消費稅，目前稅率為7%），自由區內貨物不進入國內消費市場就不必繳納GST。

4.港區治理。設立審批中央政府歸中央政府，除了海關監管和關稅政策（由于境內關外，這兩項權利對區內商業活動干預大大降低）之外的其他權力被移交給地方。專門管理機構負責港區規劃和開發，提供法律框架和政策措施，協助推廣和招商引資等，該機構在新加坡是國家海事和港口管理局或者民航局，在美國是港務局，在迪拜是自由區管理局。港區經營者可以是國有企業也可以是私人企業。迪拜自由區公共區域開發、基礎設施建設等由政府投資完成，經營者能夠像經營一家企業那樣經營自由港。

5.區內商業活動。國際先進自由港的鮮明特征是包括貿易、投資等經濟活動相對較高的自由度，擁有國際一流的營商環境，迪拜、新加坡和中國香港等往往被譽為最易開公司的地方。政府創造一些特殊簡易程序授權區內商務活動，例如僅僅檢查經營者合規和清償能力的記錄，盡最大可能避免政府干預正常商務活動，例如引入“輕觸”機制，或者創造“監管沙盒”。自由區（港）“境內關外”地位，確保區內企業可以最大限度地進行自由貿易。自由港吸引產業資本和外國企業取決于戰略定位或者政策目標，對外資企業不設股比要求，也沒有外匯匯兌、利潤匯回等資本項目的限制。

6.其他政策和風險考量。除了吸引全球貿易和全球投資，國際先進自由港的政策目標往往還有就業、創新、制造業發展和增長等。為了促進就業，美國對外貿易區禁止國際雇員，新加坡、迪拜等卻鼓勵國際雇員。英國正在謀劃中的10個創新型自由港，規劃中的許多政策措施都是出于激勵創新的政策目標。國際先進自由港風險考量，主要針對國土安全和洗錢、逃稅、避稅等非法商業活動，因此大多數被圍網隔離。在一流營商環境和阻止風險之間進行平衡，其結果是減少事前監管和嚴厲事后處罰。

三、臨港新片區“特殊經濟功能區”制度創新重點突破領域

經過7年多的發展，上海自貿試驗區進行諸多制度創新試驗，許多成功經驗如商事制度改革、貿易單一窗口、先入區后報關、“分送集報、自行運輸”、FT賬戶等在全國被復制被推廣。上海自貿試驗區基礎制度架構基本形成，并成為全國各地自貿試驗區和臨港新片區基礎制度架構的模板，包括商事制度、金融制度、貿易制度、海關監管和關稅政策等，所覆蓋范圍與國際先進自由港的基礎制度構架基本一致。

與自貿試驗區原有片區相比，臨港新片區擁有更高標準、更加開放和更具特色的政策目標。按照中央領導對臨港新片區提出的“五個重要”的要求和對上海強化“四大功能”的新要求，并服務于全面提升上海“五個中心”的核心功能，對標國際先進水平，新片區制度架構面臨以下突破。

1.“境內關外”地位。目前，國家或者地方層面立法沒有明確賦予任何自貿試驗區或者片區“境內關外”法律地位。只有明確了“境內關外”地位，臨港新片區才能夠進一步緩解復雜海關監管和稅負較高的約束，最大限度提升貿易投資便利化水平，釋放貿易自由、投資自由、資金自由、運輸自由、人員流動自由等方面潛力。

2.允許更多形式和更大范圍的自由貿易。貿易有多種形式，離岸貿易和轉口貿易是其中的兩種。新片區自由貿易不應局限于一般貿易、加工貿易這樣的直接貿易形式，也應允許自由離岸貿易和轉口貿易，以更好地實現貿易自由和運輸自由，并促進投資自由、資金自由和人員流動自由。

3.進一步提升貿易便利化水平，部分商品和企業可以免予海關監管。簡化海關監管可以考慮以下幾種途徑。第一種在區內不設置海關機構，只保留簡易的報關通關程序；第二種是淡化海關與新片區之間的監管和被監管關系，轉為強調服務和合作關系；第三種是減少監管的量，可以將“監管貨物”改為“監管企業倉庫（可以是虛擬倉庫）”，并且設置一定的比例進行抽查；第四種是在監管中引入新技術和促進數據共享。

4.塑造有國際競爭力的稅收政策。臨港新片區實施具有國際競爭力的稅收制度和政策是我國自貿區的重大突破，“區內符合條件的從事集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空等關鍵領域核心環節生產研發的企業，自設立之日起5年內減按15%的稅率征收企業所得稅”。如果放在國際范圍內比較的話，新片區還有大幅度提高的減稅和提升納稅便利化的空間。

5.拓展FT賬戶功能，進一步提升投資自由化水平，更大程度實現經常項下的資本自由流動。FT賬戶是上海自貿區金融改革的核心，一線基本放開，可以辦理經常項下和直接投資項下的跨境資金結算；二線連通境內賬戶，有限滲透。但是在實際操作中，一線和二線的外匯管理往往更嚴格。未來，需要進一步拓展FT賬戶投資功能，簡化資金劃轉，個人賬戶也可以適時開通。

6.探索開放資本賬戶。新片區定位包括在岸業務與離岸業務的雙向連通，因而需要探索開放資本賬戶，例如啟動境內個人QDII2渠道、加大資本賬戶雙向投資范圍和渠道、允許企業境外母（子）公司境內發行人民幣債券、支持民營資本進入金融業等，推動實現上海全球資源配置功能和開放樞紐門戶功能。同時搭建金融要素國際交易平臺，吸引國際資本集聚，推動形成國際化金融市場。

（作者文娟為上海對外經貿大學國際經貿學院副教授、自貿港戰略研究院副院長，經濟學博士）