近年來，我國土地制度的一些深層矛盾越發凸顯，來自中國廣袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成為激活新生產力的金鑰匙。3月30日，自然資源部就《土地管理法實施條例（修訂草案）》公開征求意見，農村集體經營性建設用地入市、土地征收過程中要維護農民權益、賦予地方政府更多用地自主權成為此次征求意見稿的亮點。

3月30日，自然資源部就《土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）公開征求意見，這意味著新《土地管理法》的細化方案出臺，為我國土地制度改革進一步推開奠定了基礎。

土地制度是一個國家的基礎性制度。這些年來，我國土地制度的一些深層矛盾越發凸顯，如因征地引起的社會矛盾較多；農村土地與城市土地難以享有“同權同價”等。時至今日，我國改革正棋至中局，需要更深層次改革釋放新的經濟增長動能。來自中國廣袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成為激活生產力的金鑰匙。

去年8月26日，全國人大常委會第十二次會議通過修改《土地管理法》的決定，自今年1月1日起施行。在此之前，2014年底，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國開始部署農村土地制度改革試點。2015年2月份，全國人大常委會授權國務院在33個縣試點改革。此次《土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）公開征求意見是具體的操作指南，其中有哪些改革亮點？對我國下一步土地制度改革有哪些影響？對土地市場和房地產市場有哪些影響？

打通農村和城市邊界

在此次發布的實施條例中，農村集體經營性建設用地入市備受關注。改革的核心，是打破多年來農村土地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除制度性障礙。

實施條例明確了集體經營性建設用地入市交易的要求和程序，要求使用集體經營性建設用地必須遵循節約集約原則，優先使用存量建設用地，嚴格控制新增集體經營性建設用地規模。但是，條例也靈活地作了一項政策安排，即允許采取土地整治等方式開展區位調整，以合理利用集體經營性建設用地。

同時，集體經營性建設用地入市必須符合國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，必須具備3個條件：產權明晰、已依法辦理土地所有權登記，具備開發建設所需基礎設施配套等。入市土地須報縣級政府審查，符合規定的，由縣級政府納入年度建設用地供應計劃。

以前，我國原有土地管理法規定，任何單位或個人需要使用土地必須使用國有土地。新修訂的《土地管理法》將這一條刪除，規定農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以出讓、出租給農村集體經濟組織以外的單位或個人使用，使用者還可以通過轉讓、互換、抵押方式再次轉讓。

此前，在土地制度改革的33個試點地區，集體經營性建設用地入市推動了城鄉建設用地的統一。自然資源部部長陸昊表示，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，將集體經營性建設用地納入國有建設用地市場公開交易，充分發揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競爭。

集體經營性建設用地入市會不會對土地市場和房地產市場造成較大影響？專家表示，要求入市土地要符合規劃，具備開發建設所需基礎設施配套，實際上對開發規模作了限制，以防個別地區的激進做法，避免了可能出現的無序供應。

粗略計算，農村集體經營性建設用地存量規模占全國建設用地總量的9%。從總量來看，集體經營性建設用地入市對土地市場影響有限。

需要注意的是，集體經營性建設用地入市，并不是給“小產權房”開口子。此舉更多是為工商業提供生產經營用地，并不允許用這些土地搞房地產開發，城里人到農村買房置業是不允許的。

不過，在一些土地供應緊張的大城市，長租公寓、租賃住房可能會成為集體經營性建設用地入市的一大選擇。因此，對租房族來說，因供應量增加，房租可能下降。

核心是維護農民權益

實施條例細化了土地征收程序，其核心是維護農民權益。條例明確了土地現狀調查、社會穩定風險評估、公告、聽證、補償登記和簽訂協議等法定程序的具體實施要求。主要包括：發布土地征收啟動公告，開展土地現狀調查和社會穩定風險評估；組織編制征地補償安置方案；簽訂征地補償安置協議等。

此前，新修訂的《土地管理法》首次對土地征收的公共利益作出明確界定，明確只有軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設等6種情況才可以動用國家征收權。同時，新《土地管理法》改變了過去以土地原用途來確定土地補償標準，代之以區片綜合地價。

以往，我國原有的《土地管理法》規定土地征收是城市建設用地的唯一途徑。這樣一來，當發展需要用地、存量土地又有限的時候，征地范圍很難僅局限在公益范圍，導致征地范圍不斷擴大。

有關專家表示，新規定有利于逐步縮小征地范圍和規模。同時，更加合理的補償標準保障了農民基本權益。

條例同時保障了農村村民的宅基地權益，要求在市縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃中，科學劃定宅基地范圍。明確了宅基地申請程序，以及對宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。

新規定在保障村民戶有所居的同時，實現了農村土地節約集約利用。同時，又不硬性要求農民退出宅基地，配套的農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民財產性收入。

賦予地方更多自主權

條例的另一大亮點是，按照“權責對等”原則，賦予地方政府更多用地自主權，比如此前曾引起廣泛關注的建設用地審批權下放。

條例規定，要優化建設用地審批內容，簡化審批流程，統籌城鄉用地計劃管理。改革土地計劃管理制度，將年度建設用地供應計劃納入土地利用計劃。規定各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制。同時，特別強調，縣級政府應當將集體經營性建設用地納入年度建設用地供應計劃。

同時，按照“權責對等”原則，賦予地方政府更多用地自主權。省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上城市以及國務院指定城市，涉及將永久基本農田以外農用地轉為建設用地的，國務院可以授權省、自治區、直轄市人民政府批準。

自然資源部國土空間用途管制司負責人表示，這項改革一方面賦予省級人民政府更大自主權，大幅提高用地審批效率，另一方面，中央部委可以拿出更多精力有效監管。

該負責人表示，下放用地審批權后，絕不意味著城市可以“攤大餅”了，城鎮開發建設仍然必須符合國土空間規劃的規模、布局以及城鎮開發邊界的管控要求，也要符合土地利用年度計劃要求。

（原題為《《土地管理法實施條例（修訂草案）》公開征求意見——土地制度改革如何激活新動能》）