黃熱病（Yellow Fever）是由黃熱病病毒引起的一種急性傳染病，經(jīng)蚊媒傳播，盛行于西非、美國南部和中南美洲的熱帶地區(qū)。在20世紀(jì)以前，它是新世界最令人恐懼的疾病之一。黃熱病在世界各地的地理傳播有著商業(yè)和殖民的歷史根源，17世紀(jì)中葉，來自西非的奴隸船把黃熱病從非洲帶到美洲，造成港口城市人口大規(guī)模死亡，使整個(gè)美洲的海港陷入恐慌。

首挫：“先聲”難“奪”人

17世紀(jì)黃熱病登陸美洲大陸后，又于18、19世紀(jì)肆虐美洲，周期性來襲，各個(gè)港口大量船員和平民喪生。1668年從紐約輸入后，在那里夏季至少發(fā)生了20次黃熱病。19世紀(jì)70年代，黃熱病從巴西蔓延到巴拉圭、烏拉圭和阿根廷，僅在布宜諾斯艾利斯就造成15000多人死亡。1878年，美國又通過與南美洲、中美洲和古巴的海上接觸輸入黃熱病，由此引發(fā)了密西西比河流域的一場(chǎng)大暴發(fā)，導(dǎo)致超過10萬例病例和2萬人喪生。1880-1888年第一次挖掘巴拿馬運(yùn)河的嘗試也因85000名工人中有52000人染上黃熱病和瘧疾而失敗。基于黃熱病疫情的嚴(yán)重性，美洲各國逐漸認(rèn)識(shí)到必須共同合作來防治這一疫病。

跨國防治傳染病于19世紀(jì)上半葉開始萌芽。霍亂在歐洲的肆虐迫使歐洲國家意識(shí)到，為了保護(hù)其領(lǐng)土免遭侵襲，緩解由隔離措施給貿(mào)易帶來的重負(fù)，他們需要開展國際合作。因此，自1851年開始的四屆國際衛(wèi)生大會(huì)（International Sanitary Conference）先后在歐洲召開，但與會(huì)者大部分是歐洲人，歐洲關(guān)切的問題占據(jù)議程的主導(dǎo)地位，使得困擾美洲的黃熱病在舊世界根本不受關(guān)注。鑒于此，1881年1月5日，美國主辦的第五屆國際衛(wèi)生大會(huì)在華盛頓特區(qū)召開，意在“確保建立一個(gè)關(guān)于港口和當(dāng)?shù)貙?shí)際衛(wèi)生狀況的國際通報(bào)制度……”，這也成為在西半球舉辦的唯一一次國際衛(wèi)生大會(huì)。參會(huì)的26國代表圍繞美國提議的把黃熱病納入國際衛(wèi)生大會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的疫情等議題展開討論，而歐洲國家本著一貫的原則，為保護(hù)其不受外來疾病的沾染，大部分參會(huì)者更傾向?qū)ⅫS熱病視為美洲的而非歐洲的問題，美國的倡議最終未能通過。

與此同步，美洲國家合作運(yùn)動(dòng)開始孕育。1890年，第一屆美洲國家國際會(huì)議建立了旨在收集和傳播商業(yè)信息的美洲共和國國際聯(lián)盟，即現(xiàn)在美洲國家組織的前身。1901年10月，第二屆美洲國家國際會(huì)議在墨西哥舉行，會(huì)議建議聯(lián)盟召開美洲各國衛(wèi)生機(jī)構(gòu)代表會(huì)議，并制定“衛(wèi)生協(xié)定和條例”以達(dá)到“將霍亂、黃熱病、鼠疫暴發(fā)的檢疫要求降到最低限度”的目的。會(huì)議還要求“指定一個(gè)不少于五名成員的常設(shè)執(zhí)行委員會(huì)”，總部設(shè)在華盛頓，最初名為“國際衛(wèi)生局”，后改稱“泛美衛(wèi)生局”。這次會(huì)議為之后泛美衛(wèi)生會(huì)議的召開做了準(zhǔn)備。

行動(dòng)起來：美洲的問題攜手解決

為確保美洲各國進(jìn)行有效的衛(wèi)生合作，1902年12月2日，在華盛頓召開第一屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議。《華盛頓郵報(bào)》12月2日以“今日衛(wèi)生會(huì)議”為題為之宣傳。實(shí)際上，這也是第一屆泛美衛(wèi)生會(huì)議。會(huì)議任命了一個(gè)組織委員會(huì)，包括古巴的卡洛斯·芬萊（Carlos Finlay）博士、智利的愛德華多·摩爾（Eduardo Moore）博士、美國的約翰遜（H.L.E Johnson）博士和格蘭德·歐文（Glendower Owen）博士以及厄瓜多爾的費(fèi)利佩·卡波（Felipe Carbo）部長，他們建議“國際衛(wèi)生局由五名成員組成，且其中一人為這次會(huì)議主席”，并設(shè)七名防治傳染病的專家來接收關(guān)于美洲各國港口和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生狀況的報(bào)告。

公約中關(guān)于組織國際衛(wèi)生局的決議規(guī)定：第一，國際衛(wèi)生局有責(zé)任敦促每個(gè)共和國迅速、定期地向該局報(bào)送與其衛(wèi)生條件有關(guān)的各自港口和當(dāng)?shù)厮袛?shù)據(jù)；第二，向該局提供一切協(xié)助機(jī)會(huì)，以便對(duì)美洲各國境內(nèi)可能發(fā)生的任何傳染性疾病進(jìn)行徹底、仔細(xì)和科學(xué)的研究和調(diào)查；第三，國際衛(wèi)生局有責(zé)任提供最佳援助和經(jīng)驗(yàn)，盡可能保護(hù)各國的公共衛(wèi)生，以便消除疫病，促進(jìn)國家之間的貿(mào)易發(fā)展；第四，國際衛(wèi)生局有責(zé)任以任何適當(dāng)方式鼓勵(lì)、協(xié)助或執(zhí)行海港的衛(wèi)生工作，包括改善港口的衛(wèi)生、污水、土壤排水、鋪路情況，消除建筑物的感染和消滅蚊子還有其他的害蟲；第五，為了執(zhí)行上述措施，根據(jù)第二屆美洲國家國際會(huì)議決議第7條規(guī)定，向每個(gè)國家收取5000美元的捐款。此外，在這次會(huì)議上，古巴醫(yī)生卡洛斯·芬萊明確提出了“蚊子是傳播黃熱病的唯一媒介”，然而，該論斷遭到了除胡安·吉特拉斯（Juan Guiteras）之外的大多數(shù)與會(huì)者的反對(duì)。吉特拉斯向會(huì)議建議，“應(yīng)基于該疾病僅由蚊蟲叮咬傳播的事實(shí)”來采取應(yīng)對(duì)黃熱病的措施。事實(shí)上證明，正是芬萊的發(fā)現(xiàn)為西半球國家在20世紀(jì)初采取措施防治黃熱病鋪平了道路。

一年后，在巴黎召開的第11屆國際衛(wèi)生大會(huì)上，威廉·克勞福德·高加斯（William Crawford Gorgas）描述了古巴和巴拿馬地峽成功消滅黃熱病的情況。其實(shí)，黃熱病自1851年的第一屆國際衛(wèi)生大會(huì)就作為一種“討厭”的疫病成為國際行動(dòng)的主題之一，但因這種傳染病只零星入侵地中海地區(qū)且沒有反復(fù)趨勢(shì)，因此歐洲國際衛(wèi)生界從未認(rèn)真對(duì)待它。甚至在《國際衛(wèi)生公約》的184條規(guī)定中，只有第182條提到了多年來泛美衛(wèi)生領(lǐng)域防治黃熱病的合作，即相關(guān)國家應(yīng)修改衛(wèi)生條例，使其符合蚊蟲作為傳播黃熱病病毒媒介的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。可見，參加大會(huì)的大多數(shù)歐洲國家對(duì)黃熱病持觀望態(tài)度，而這種漠不關(guān)心反過來推動(dòng)了泛美地區(qū)衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。

1905年10月，第二屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議在華盛頓舉行，并增加了防治黃熱病的條例，吉特拉斯解釋說:“我們已經(jīng)避免添加任何不在巴黎大會(huì)上的東西，除了黃熱病，這顯然是美洲的事情。”會(huì)議還開啟了一個(gè)重要先例，在發(fā)生傳染病的情況下，國家衛(wèi)生機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)檢疫和防治疫病活動(dòng)，即每個(gè)國家執(zhí)行自己的國家衛(wèi)生措施。此外，根據(jù)1902年會(huì)議的運(yùn)行規(guī)定，會(huì)議還選舉了七名來自美洲不同國家的成員。

經(jīng)過積極準(zhǔn)備和計(jì)劃，1907年，多國代表在羅馬國際衛(wèi)生大會(huì)上締結(jié)公約。大會(huì)決定成立國際公共衛(wèi)生辦公室（IOHP），總部設(shè)在巴黎，負(fù)責(zé)“收集和向締約國通報(bào)有關(guān)公共衛(wèi)生，特別是有關(guān)傳染病，如霍亂、鼠疫和黃熱病的一般性事實(shí)和信息”。事實(shí)上，這項(xiàng)公約只有歐洲以外的巴西和美國簽署，在美洲國家看來，它并不具備國際性。同年12月，第三屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議召開時(shí)，與會(huì)代表授權(quán)國際衛(wèi)生局與國際公共衛(wèi)生辦公室建立關(guān)系，并帶著新世界的自尊強(qiáng)烈建議歐洲國家通過1905年《華盛頓衛(wèi)生公約》，以便他們?cè)谖靼肭虻闹趁竦厣献袷孛乐薰埠蛧ㄟ^的防治黃熱病的決議。同時(shí)，他們還計(jì)劃成立“衛(wèi)生信息委員會(huì)”來收集和交換與公共衛(wèi)生有關(guān)的數(shù)據(jù)，在蒙得維的亞設(shè)立一個(gè)國際衛(wèi)生局分辦事處，以作為阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、烏拉圭和巴拉圭衛(wèi)生信息委員會(huì)的區(qū)域中心，其他國家則直接與華盛頓辦事處打交道。可惜的是，由于缺乏預(yù)算和其他情況，蒙得維的分辦事處的壽命很短，但它卻預(yù)示了國際衛(wèi)生局分權(quán)辦公的必要性。

兩年后，哥斯達(dá)黎加圣何塞舉辦的第四屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議因并沒有產(chǎn)生太大成果而顯得沉寂。接著，1911年11月，第五屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議在智利圣地亞哥舉行，與會(huì)代表們敦促各國廣泛傳達(dá)會(huì)議決定，并督促衛(wèi)生信息委員會(huì)第一任主席沃爾特·懷曼（Walter Wyman）博士和魯珀特·布魯（Rupert Blue）博士向各國政府通報(bào)衛(wèi)生會(huì)議規(guī)定。之后，雖然原定于1915年舉行的第六屆美洲共和國國際衛(wèi)生會(huì)議由于第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)而被迫推遲到1920年，但卻預(yù)示著美洲衛(wèi)生合作新時(shí)代的來臨。關(guān)于霍亂、鼠疫和黃熱病等疾病的病理學(xué)和傳染病學(xué)的新知識(shí)和防治技術(shù)的發(fā)展，各國政府對(duì)公眾健康服務(wù)越來越重視，這些因素都將進(jìn)一步推動(dòng)美洲地區(qū)在衛(wèi)生領(lǐng)域的更廣泛的合作。

好事多磨：國際合作之難

一戰(zhàn)導(dǎo)致的外交關(guān)系變化和領(lǐng)土調(diào)整對(duì)公約提出了新要求，因此，哈瓦那會(huì)議舉辦前還有兩個(gè)問題亟待解決。

其一，國際公共衛(wèi)生辦公室與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織之間的關(guān)系。聯(lián)盟的擁護(hù)者贊成廢除辦公室，而其他人則對(duì)任何聯(lián)盟組織的永久性表示不確定。爭(zhēng)議持續(xù)了數(shù)周，最后以一致通過英國、法國和美國的觀點(diǎn)而結(jié)束。他們認(rèn)為辦公室的活動(dòng)范圍僅限于《公約》提到的疫病，其職責(zé)不僅包括收集和傳播流行病學(xué)情報(bào)，而且還包括締約國在其港口消除這些疫病的效率和活動(dòng)問題。認(rèn)為只要不做任何減損《羅馬公約》的事情，或以任何其他機(jī)構(gòu)代替辦公室，辦公室就有充分權(quán)力調(diào)配國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織、泛美衛(wèi)生局和其他類似組織。

其二，公約是否該列出“受感染”地區(qū)或港口的定義，以及滿足什么條件才能使其他國家停止繼續(xù)采取保護(hù)措施。西歐一向以航運(yùn)利益至上，其領(lǐng)土也幾乎不受感染，他們認(rèn)為，任何締約國的行動(dòng)都必須只根據(jù)疑似有病例國家提供的官方信息來決定。在這種情況下，他們得到了那些已經(jīng)是疫病流行中心的國家的支持，雖然這些國家很少有航運(yùn)利益，但他們卻不希望對(duì)商業(yè)造成任何干擾。美國則認(rèn)為公約和海事檢疫程序是為了防止疫病的傳播，各國有責(zé)任確定其港口應(yīng)采取哪些措施以及在何種基礎(chǔ)上采取這些措施。這一觀點(diǎn)得到了合乎切身利益的日本、澳大利亞、加拿大等國家的支持。美國的態(tài)度來源于過去的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及締約國對(duì)衛(wèi)生服務(wù)處理不當(dāng)或獲得信息不充分，導(dǎo)致沒有提供其領(lǐng)土內(nèi)疫病的準(zhǔn)確信息的慘痛教訓(xùn)。歐洲各國認(rèn)為所有條約都應(yīng)建立在絕對(duì)的國際互信之上。而美國首席代表則提請(qǐng)注意軍隊(duì)和其他國家保障措施的存在，以顯示這些說法的局限性。二者最終以授權(quán)每個(gè)國家采取它認(rèn)為合適的步驟，但須向疑似有病例國家做出令人滿意的解釋的方式而達(dá)成妥協(xié)。對(duì)這一模糊的規(guī)定，美國代表團(tuán)持保留意見并提出原則，即將在根據(jù)每個(gè)國家自身方法的功效聲明基礎(chǔ)上，迫使各國接受有效期為六個(gè)月的熏蒸證明。

1924年，哈瓦那舉行的第七屆泛美衛(wèi)生會(huì)議對(duì)《華盛頓衛(wèi)生公約》進(jìn)行了修改，并將之更名為《泛美衛(wèi)生公約》，同時(shí)，這也是第一個(gè)得到各國一致批準(zhǔn)的泛美公約。會(huì)議還要求21個(gè)美洲共和國每年為開展其活動(dòng)捐款不少于50000美元，并根據(jù)《公約》規(guī)定：第一，流動(dòng)代表是實(shí)現(xiàn)其協(xié)調(diào)美洲各共和國衛(wèi)生活動(dòng)的有效和實(shí)際手段。為配合洛克菲勒基金會(huì)關(guān)于黃熱病的研究，派出代表并采取特別措施，為國際交通中的飛行機(jī)組人員接種黃熱病疫苗。并根據(jù)泛美衛(wèi)生局制定的跨國合作計(jì)劃，認(rèn)為國際航班的旅客有必要提供來源地證明，記錄離開黃熱病流行區(qū)的前6天行蹤；第二，報(bào)告任何危險(xiǎn)傳染病必須及時(shí)、完整。衛(wèi)生局通過電報(bào)、航空郵件和普通信件收取來自美洲各國的疾病報(bào)告。這些數(shù)據(jù)被匯編成每周報(bào)告并立即公布，郵寄給美洲各國的所有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和感興趣的國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；第三，發(fā)行出版物。努力通過一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的預(yù)防醫(yī)學(xué)和衛(wèi)生科學(xué)教育計(jì)劃，特別是迎合衛(wèi)生官員、醫(yī)生、衛(wèi)生工程師、護(hù)士和其他衛(wèi)生工作者的需要。因此，主席團(tuán)的政策是盡可能廣泛地分發(fā)每期約9000份月報(bào)，力圖使拉丁美洲各共和國幾乎每一個(gè)2000人以上的城鎮(zhèn)，醫(yī)生、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)人士都擁有這份公報(bào)。如果一個(gè)小村莊沒有本地醫(yī)生，則應(yīng)設(shè)法聯(lián)系當(dāng)?shù)氐乃巹煛⒆o(hù)士、教師、助產(chǎn)士或其他可能對(duì)預(yù)防疾病和保護(hù)人民健康和福祉感興趣的人；第四，與國際衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作，密切關(guān)注洛克菲勒基金會(huì)國際衛(wèi)生委員會(huì)涉及美洲衛(wèi)生問題的工作。此外，《公約》規(guī)定，“泛美衛(wèi)生局應(yīng)與巴黎國際公共衛(wèi)生辦公室以及國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織等其他國際機(jī)構(gòu)合作。”根據(jù)1926年《國際衛(wèi)生公約》第7條的規(guī)定，泛美衛(wèi)生局作為位于巴黎的國際公共衛(wèi)生辦公室的區(qū)域機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集和上報(bào)有關(guān)美洲共和國衛(wèi)生狀況的信息。根據(jù)這一安排，泛美衛(wèi)生局向巴黎辦公室轉(zhuǎn)交西半球各國的傳染病報(bào)告，并將該辦公室收到的與世界其他地區(qū)發(fā)生的此類疫病報(bào)告轉(zhuǎn)交給它們。這種安排既避免了重復(fù)工作，又促進(jìn)了東、西半球國際衛(wèi)生關(guān)系間的合作與諒解。這次會(huì)議的成就還在于，在傳統(tǒng)的傳染病控制體制下，最廣泛的通報(bào)義務(wù)見之于1924年的泛美衛(wèi)生公約。該公約除了要求立即通報(bào)鼠疫、霍亂、黃熱病、天花、斑疹傷寒和其他易于傳染的疾病外，還規(guī)定了對(duì)10種疫病和泛美衛(wèi)生局隨時(shí)增加的疾病每?jī)芍芡▓?bào)一次，對(duì)全球監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的塑造起了重大作用。

隨著人類對(duì)衛(wèi)生和疾病的認(rèn)識(shí)的提高，泛美衛(wèi)生局逐漸開始發(fā)揮積極作用，進(jìn)而影響到國家和國際的衛(wèi)生機(jī)制的發(fā)展。以衛(wèi)生為視角，我們可看到，在國際衛(wèi)生大會(huì)上新世界與舊世界因?qū)嵙Σ罹喽庥龅牟顒e對(duì)待。而后，雖然泛美衛(wèi)生局生長于坎坷之中，但其本著合作精神，采用多國人員擔(dān)任骨干，對(duì)消除過度檢疫，確保及時(shí)報(bào)告檢疫疾病，幫助增加公共衛(wèi)生工作撥款起了很大的作用，其組織人員的國際化和美洲各國衛(wèi)生措施的協(xié)調(diào)化也體現(xiàn)了泛美衛(wèi)生局的實(shí)際效用。總體而言，它通過日益增多的國際協(xié)調(diào)措施，主要致力于美洲疫病防治的跨國合作。

參考文獻(xiàn)

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5.張勇安主編，《醫(yī)療社會(huì)史研究》（第一輯），北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016年。