3月27日的中央政治局會議提出，運用“適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模”三大手段，實現“積極的財政政策要更加積極有為”的目標。

其中，提高財政赤字率、增加地方政府專項債規模，是近些年常用的積極財政政策手段；但“發行特別國債”的方式卻非常少見。今年的特別國債將如何操作？目前尚無具體信息。回答這一問題，最佳的途徑還是看看歷史。

“特別國債”自身缺乏嚴格的定義，其首要特征是名稱上比較特別。改革開放之后的國債發行始于1981年。已發行的國債絕大部分是內債，分為儲蓄國債和記賬式國債兩大類。四十年間，有兩次國債發行直接稱之為“特別國債”，都歸為記賬式國債。但這兩次特別國債都非常特殊，也存在很大差異。因此，判斷今年的特別國債走向，關注范圍需要更廣泛些，不能僅局限于這兩次。

本文簡單回顧歷史上幾次有特別名稱的國債，包括1989年-1991年的“特種國債”、1997年為四大行補充資本金的“特別國債”、2007年為成立中投公司所發行的“特別國債”，同時討論下1998年實施積極財政政策期間發行的長期建設國債。在此基礎上，猜想2020年特別國債的幾種可能。

1989年-1991年發行的特種國債

國務院1989年3月2日發布《中華人民共和國一九八九年特種國債條例》，決定從當年6月1日開始發行50億特種國債，9月30日結束。

特種國債發行對象是：“經濟條件較好的全民所有制企業、集體所有制企業、私營企業、金融機構、企業主管部門、事業單位和社會團體；全民所有制企業職工退休養老基金管理機構、待業保險基金管理機構、交通部車輛購置附加費管理機構”。

特種國債的攤銷采取由財政部分配各省市認購任務，各省市再分配到各單位認購。不少地方實際上由當地財政掏錢認購了。特種國債的本金償還期為5年，從繳款之月起滿5年后一次償還，年息規定為15％。其后，1990年、1991年又采取類似方式分別發行了45億、20億特種國債。三年特種國債發行的目的，按照條例說明均是“為了適當集中各方面財力, 支援國家建設, 促進經濟協調發展”。但查閱當年的決算報告，主要是當年預算執行都發生了超出預算安排的支大于收，因此特種國債的實際用途主要是平衡預算。如1989年，有些增收措施未能如期出臺, 為了平衡預算需增發特種國債。在當時分級包干的體制下，1990年部分地區超收了，就追加支出；部分地區短收了，一些剛性支出卻無法壓縮下來，因而地方財政額外產生了50億的赤字。為解決這種預算執行中出現的額外缺口，也需特種國債來平衡。在當時制度背景下，債務收入不計入赤字，赤字均是向人民銀行借款來彌補。

1997年為向四大行注資而發行的2700億特別國債

1995年生效的《商業銀行法》，以及按《巴塞爾協議》的規定，銀行資本充足率不低于8%的要求。但在1997年6月，四大行按賬面的資本凈額計算的資本充足率為5.86%，剔除掉未核銷的呆賬后只有3.5%。資本金不足和不良資產龐大，嚴重制約了商業銀行的生存與發展。

為此，1997年3月1日，全國人大常委會通過決議，決定由財政部發行2700億特別國債補充國有獨資商業銀行的資本金。為規避《中國人民銀行法》的若干限制，操作比較復雜。

首先是1998年3月21日中國人民銀行將存款準備金率從13%一次性降到8%，四大行超過2400億元的資金由法定準備金變為可使用的儲備資金。人民銀行要求四大商業銀行將這些資金以及部分超儲共計2700億元存到在中央銀行的專用戶頭上。

其次是1998年8月18日，四大行將存到央行賬戶上的資金用于認購特別國債。這一步中，四大行資產負債表中資產端儲備資金減少2700億，相應增加了2700億特別國債，負債端沒有發生變化。

最后，財政部又將2700億投入四大行作為資本金，四大行所有者權益和資產同步增加。從財政的角度看，資產端增加了2700億的金融機構股權，負債端增加等量的特別國債，凈赤字沒有增加，因而不計入當年赤字。

2007年為成立中投公司發行的2000億美元特別國債及2017年的續發行

進入21世紀后，中國國際收支持續順差，外匯儲備持續攀升，當時已突破1.4萬億美元。為此，中央考慮組建中投公司作為外匯儲備新的多元化投資平臺，建立中國的“主權財富基金”。

財政部將代表政府作為中投公司股東，為此需要央行與財政部密切配合啟動特別國債，將外匯儲備從央行表上轉移到財政部賬戶上。由于《中國人民銀行法》規定人民銀行“不得直接認購、包銷國債”，故這次特別國債不能直接對人民銀行發行。

為此，財政部先向農業銀行定向發行特別國債，籌集到人民幣資金后向央行購買等值的外匯，央行再用出售外匯換回的人民幣資金向農行購買特別國債。

這一過程屬于資產置換，農行最終不受影響，中國人民銀行資產負債表資產端減少2700億美元的外匯儲備，同時增加等值的13500億元特別國債，資產結構發生變化。財政部用2700億美元創立中投公司，同步增加了2700億美元的股權和等值的特別國債，凈赤字不增加，也不計入當年赤字。

2017年，為組建中投公司所發行的這筆特別國債開始到期。財政部選擇續發以維持。至于未來到期的特別國債將如何處置，目前并沒有確定的結論。

1998年-2004年間發行的總額9100億長期建設國債

1998年是中國首次啟動積極財政政策的一年。當年一季度，亞洲金融危機對外貿的沖擊凸顯，經濟增速低于預期。上半年主要采取了降息等貨幣政策，但效果不明顯。加上當年幾大流域的洪水災害，決定更多考慮運用財政政策擴大內需。國務院提出調整原預算安排的方案，8月的全國人大常委會上獲得批準，當年發行1000億長期建設國債，主要用于加大基礎設施建設力度。其后長期建設國債發行一直到2004年，7年內共發行9100億。

這筆國債的特殊性主要在于：經過年中大幅調整預算安排增發，資金用途主要用于擴大基建投入，當年發行對象限定在金融機構。在當時背景下，這些決定都是突破性的，因而被冠以長期建設國債這一特定名稱。但在財政管理上，增發國債是計入當年財政赤字的，并無特殊之處。2009年為應對全球金融危機，實際上啟動了類似措施，但并沒有冠以增發國債特別名稱。

2020年特別國債之猜想

從歷史可見，特別國債與普通國債的差異主要體現在：通常為了特定用途而臨時增發，具有很強的目的性；發行往往與當時特定的經濟財政形勢密切相關；多數會限定特定發行對象；多半會債務和資產同步增加，不增加凈赤字。

2020年的特別國債，具備了疫情大幅沖擊的特定背景下發行，按照政治局會議表述是不會計入財政赤字，這些特別特征。但具體會如何安排？最需要明確的其特定用途是什么？筆者嘗試結合歷史案例與當前我國財政政策面臨的突出挑戰，提出兩種可能性。

第一種可能，是類似于1989年啟動的“特種國債”，以解決地方財政困難為主體，保障重點支出。1989年-1991年三年中，都是在預算執行中發現由于各種因素出現預算收支不平衡，因而需要發行“特種國債”去平衡當年預算。

今年的情況有類似之處。按照慣例，預算支出的盤子在年初已經基本定下來了。但受今年1月底凸顯疫情的影響，一季度經濟大幅萎縮，加上部分減稅降費安排，全年實際財政收入難以實現編制預算時的預期目標；一些困難企業和個人還需要專門扶持，由此收支缺口較原定方案將大幅增加。這可以用適當提高財政赤字率的方式來對沖，也可以采用不計入赤字的“特別國債”的方式來額外彌補。發行對象可選擇目前高達29.5萬億的機關團體存款，其中大部分屬于類財政存量資金；特別國債的發行相當于盤活財政存量資金，可不計入赤字。這種發行對象的安排也類似于1989年啟動的“特種國債”。

第二種可能，是類似于1997和2007年的特別國債，同步增加金融資產和負債，因而可以不計入赤字。受疫情影響，企業的經營現金流嚴重萎縮，政府救助的一個重要目標，是緩解實體企業的現金流壓力。

從已披露的歐美各國財政刺激方案可以看到，大量資金被安排用于給實體企業貸款，特別是中小微企業。例如美國所謂2萬億美元的刺激法案中，約1萬億是用于給不同類型受損企業發放貸款。我國也高度重視保障受疫情影響企業的現金流，但按照傳統的做法是通過央行再貸款和對金融部門的要求來實現；財政目前是提供了一些貼息支持。從加強國際合作和協調的角度，為體現負責任大國的形象，我國也應當把抵抗疫情的財政功能和金融功能分開。

為此，也可能采取增發特別國債方式籌資，借鑒歐美國家做法，資金主要用于給受疫情影響產業和企業發放貸款，以緩解其現金流壓力。這樣操作對財政的影響，是同步增加了政府的債務和對企業債權，類似于1997年和2007年特別國債同步增加政府負債和對金融機構股權，都是凈赤字不增加，因而可以不計入當年赤字。

當然，以上兩種可能都是筆者的猜想，或者說希望。其他如，從機關團體存款等特定渠道籌資用于基建或新基建、增加特定企業股權以擴大投資等，也是可能的。特別國債的特別，可能就在于未公布之前的無法猜測。

（作者汪德華為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）