新冠肺炎暴發一個多月來，關于公共衛生、疾控體系改革、信息透明、社區治理等議題的討論，前所未有地熱烈。隨著疫情高峰逐漸回落，冷靜思考：30多年來高速的城鎮化進程，是否建構了一個健康的中國？

高速城鎮化進程中的“健康城市”之殤

1984年，在WHO（世界衛生組織）支持下召開的“健康多倫多2000”會議首次提出“健康城市”概念。“健康城市”既有對干凈、安全、高質量的物質環境需求（尤其是居住質量），也要求在影響人們生活、健康和福利的決策中，公眾有較高的參與和控制權，城市經濟多元、活力且富有創新性，并具有長期可持續的生態系統等。

改革開放四十年來，我國城鎮化發展舉世矚目，一躍成為世界第二大經濟體。然而我國仍有1.7億農民工奔波于城鄉之間。新冠疫情暴發在春運期間，大規模的人口流動加速了此次疫情的不確定性。

從疫情在全國的傳播來看，武漢封城前離開的500多萬人口，其中相當一部分是回鄉過年的流動人口。而春節后的大規模返城，還有引發新的疫情危機的風險。外來務工人員打工期間“進城而不能落城”，疫情期間，由于各地 “嚴防死守”，又演變為“離城而不能返城”，與之相隨的是企業無法正常開工、務工人員生計無著落。

中國特殊的城鄉二元戶籍制度和大規模的人口流動，是本次疫情風險不確定性加劇的主要原因。2014年，中央提出“農民工市民化”的目標，五年多過去了，農民工在城市的處境并未顯著改善。最主要的挑戰來源于其“安居”問題。

根據對北上廣深等地流動人口的居住面積統計（數據來源：邵庭等，2018），人均只有不足10平方米的居住面積。在房租最高的北京，2013年流動人口人均居住面積只有5.6平方米。居住條件差，一方面不利于身心健康，另一方面，一旦傳染病蔓延，后果不堪設想。

應對流動性和安居性：城市治理思維的缺失

急性傳染病出現的一個重要因素是環境改變，現代城市規劃的誕生，即始于對污染暴露的關注。

19世紀霍亂連續四次造訪英國，英國相繼開展公共衛生和住房改造運動，進行供水改革、河流治理等，通過基礎設施規劃與建設，有效地抑制了19世紀倫敦霍亂的流行。

時至今日，在中國，城市規劃成為城市治理的重要手段。一張張城市藍圖呈現的，是炫耀城市經濟實力的競技場，是包含歌劇院、博物館、高端商務中心等高大上國際化城市形象的展示臺。

在增長主義盛行導致的地方政府公司化和只聽命于決定其政治前途的上級長官的制度背景下，地方政府追逐使其經濟利益最大化和政治風險最小化的安排有其自身的邏輯。

以2014年數據為基礎測算，張彰等發現農民工市民化的成本是其創造收益的1.62倍。這些成本中，保障房建設占到75.95%。所以，在缺少頂層設計下，地方政府不愿意承擔農民工市民化的成本，解決其住房和子女教育等問題。這是農民工大量進城卻難以安居的根源。

流動人口安居對健康中國戰略的意義重大

在現行的土地制度安排和房價高企的背景下，流動人口的安居問題顯然難以通過購房來解決。借鑒發達國家經驗，通過大力發展住房租賃市場，減少對土地財政的依賴，把租金穩定在較為合理的水平，將有助于緩解住房帶來的社會矛盾，減少大規模人口流動帶來的政治經濟與健康風險。

即使在城鄉二元戶籍藩籬難以短期突破的情況下，充分挖掘我國人口流入地城市范圍內各類土地利用的潛力，鼓勵各類主體建設租賃住房，并給予各種融資上的支持和稅收優惠的扶持，相信只要政策得當并假以時日，是可以使流動人口逐漸“住有所居”的。前提是中央應該將流動人口安居的指標納入地方政府官員的考核體系。在城市規劃與治理中，除了戶籍人口外，流動人口的健康與福祉應該納入政府的議事日程。

將常住流動人口的住房問題列入國家戰略，至少有以下三方面的益處：

（1）穩社會、促民生。流動人口安居不僅有助于解決當前不完全城鎮化帶來的各類社會問題，而且可為中國新增至少1000萬-2000萬因照顧留守兒童而不得不返鄉的留守妻子（丈夫）作為勞動力。留守兒童如果能在人口流入地城市接受義務教育，可以大幅增加人力資本，有助于提升中國的國際競爭力和城市競爭力，并增加勞動力供給與提高勞動力質量。

（2）穩投資、穩增長。如果1.7億農民工能實現住有所居，他們將大幅增加教育和生活性消費的投入，這將對帶動有效消費需求起到積極作用。

（3）穩地價、穩房價。發展租賃市場，對增加熱點城市住宅供給量、緩解住房供需矛盾能起到重要作用，同時也可以減少對政府在土地一級市場收益的沖擊。

挖掘存量建筑潛力，改善租賃住房品質

首先，可以利用集體土地建設新增租賃住房。

由于我國獨特的城鄉二元土地制度，一方面，城市建設用地稀缺，建設強度較高；另一方面，大量位于城市中或城市邊緣的集體建設用地卻沒有被充分利用起來。以北京為例，集體建設用地占市域建設用地總量的50.5%，但平均容積率只有0.3-0.4。上海集體建設用地也占總建設用地的三成左右。

很多城中村的區位極佳，如果加以改造成為租賃住房，可以大幅增加新的租賃住房供應，并且有利于職住平衡。因此，要全面解決中國城市的居住鴻溝問題，關鍵是在人口流入地大中城市的城中村、城郊村推動集體建設用地盡快進入租賃住宅市場。

與珠三角等地已大批建設小產權房的情況不同，我國絕大部分城市的城中村與城郊村地段，政府強勢抑制了各類小產權房建設與違法建筑，結果是土地利用效率偏低。在這些地段，完全可以在合理預留基礎設施與公共服務用地的前提下，村民集資并吸引社會資本，利用集體土地大規模建設針對流動人口的市場化定價出租屋。

根據我們2018年對深圳等地的調研，只要城郊村集體土地新建出租屋規模足夠大，年均房租每平米300元（月租25元）的租金水平就很容易實現。而按這個房租標準測算，即使考慮到政府征收出租屋租金所得稅并用于流動人口子女教育（10%）、出租屋運營管理費用（5%）以及利息支出，15-20年租金成本就可收回。如果考慮到20-30年后村民繳納相關稅費后，可以被賦予住房完全產權并可上市交易，村集體、村民投資建設積極性會非常高。

我們認為，上述方案應由中央政府來大力推動，因為地方政府對商住用地的壟斷以及對土地財政的依賴將使其積極性有限。此外，改革要有效推動，還需將存量集體建設用地納入城市建設規劃，并給予法律保障。

短期內，中央可以考慮在一些主要人口流入地城市進行試點工作，并將集體土地進入住房租賃市場納入集體經營性建設用地入市試點，享受賦予集體經營性建設用地的各項相關權利，包括與國有土地同等的抵押、融資權利及與其他投資主體合作開發的權利等。此外，可給予適當的稅收減免，增加租賃住房的供應。

其次，挖掘存量建筑潛力，增加租賃住房供應。

目前，我國仍然有大量的存量建筑，包括住宅、商業辦公設施、工業廠房等處于空置和低效利用狀態，具有較大的再開發潛力。國家電網公司的統計顯示（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595239474317833702&wfr=spider&for=pc），2017年大中城市房屋空置率11.9%。其中，北京、上海的空置率分別為6.9%、6.0%。

居民家庭出租住房積極性不高，主要原因一是出租住房收益相對較低，二是出租住房稅負較高。按照現行稅收政策，居民家庭出租住房，需分別按照租金收入的1.5%、4%和10%繳納增值稅、房產稅和個人所得稅。

在我國，由于地方政府熱衷于打造CBD、商辦綜合體等，導致很多城市的商業地產嚴重過剩。

以商業地產為例，日本、韓國人均購物中心面積約為1平方米，香港地區約為1.5平方米，但中國內地的一些二、三線城市人均購物中心的面積已經達到或超過了2平方米。截至2015年,中國商業地產開發總量已達到5.64億平方米。中國社會科學院財經戰略研究院、社會科學文獻出版社等發布《流通藍皮書：中國商業發展報告（2016-2017）》指出，未來5年內，中國的商品交易市場有1/3將被淘汰。

此外，隨著產業結構的升級轉型，一二線城市的很多傳統工業用地低效空置的現象突出。如果將這些空置的商業辦公用房和低效的工業用地予以開發利用，在區位合適、符合城市規劃與消防等條件的前提下對存量建筑加以適當改造，可以大幅度增加租賃住宅的供應。

最后，提升租賃住房品質與建設健康住房。

據鏈家內部報告，當前我國城市存在不同程度的住房老齡化問題，如上海、天津、北京及廣州樓齡在20年以上的老房子占比均在35%以上，而上海的老房子幾乎接近一半，這還不包括租賃住宅集中的城中村。

提升租賃住房的品質，一方面通過新增供應，提高人均居住面積。另一方面鼓勵對目前的老舊住宅進行升級改造。可以借鑒日本的經驗，政府給予租賃住宅提供改造費用一定比例的補貼，金融機構延長經過住宅改造后的住宅的抵押貸款期限等。這不僅有助于解決租賃住房發展中的諸多問題，還將刺激有效消費，形成新的經濟增長點。

通過供應新增大量可支付的健康住房，使原來惡劣的居住環境得以逐步改善，提升一億多農民工的健康狀況，減少其在醫療上的支出，降低我國公共衛生系統的負擔，是補“健康中國”戰略短板的關鍵舉措。可以說，在城市中 “住得下”、“住得好”，不僅僅關乎1.7億農民工的個人及家庭健康，也與中國作為世界大國的前途與命運息息相關。

（作者系清華大學建筑學院教授、城市規劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任）