新冠肺炎暴發(fā)一個(gè)多月來(lái)，關(guān)于公共衛(wèi)生、疾控體系改革、信息透明、社區(qū)治理等議題的討論，前所未有地?zé)崃摇ｋS著疫情高峰逐漸回落，冷靜思考：30多年來(lái)高速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是否建構(gòu)了一個(gè)健康的中國(guó)？

高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“健康城市”之殤

1984年，在WHO（世界衛(wèi)生組織）支持下召開(kāi)的“健康多倫多2000”會(huì)議首次提出“健康城市”概念。“健康城市”既有對(duì)干凈、安全、高質(zhì)量的物質(zhì)環(huán)境需求（尤其是居住質(zhì)量），也要求在影響人們生活、健康和福利的決策中，公眾有較高的參與和控制權(quán)，城市經(jīng)濟(jì)多元、活力且富有創(chuàng)新性，并具有長(zhǎng)期可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)等。

改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展舉世矚目，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而我國(guó)仍有1.7億農(nóng)民工奔波于城鄉(xiāng)之間。新冠疫情暴發(fā)在春運(yùn)期間，大規(guī)模的人口流動(dòng)加速了此次疫情的不確定性。

從疫情在全國(guó)的傳播來(lái)看，武漢封城前離開(kāi)的500多萬(wàn)人口，其中相當(dāng)一部分是回鄉(xiāng)過(guò)年的流動(dòng)人口。而春節(jié)后的大規(guī)模返城，還有引發(fā)新的疫情危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。外來(lái)務(wù)工人員打工期間“進(jìn)城而不能落城”，疫情期間，由于各地 “嚴(yán)防死守”，又演變?yōu)椤半x城而不能返城”，與之相隨的是企業(yè)無(wú)法正常開(kāi)工、務(wù)工人員生計(jì)無(wú)著落。

中國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元戶籍制度和大規(guī)模的人口流動(dòng)，是本次疫情風(fēng)險(xiǎn)不確定性加劇的主要原因。2014年，中央提出“農(nóng)民工市民化”的目標(biāo)，五年多過(guò)去了，農(nóng)民工在城市的處境并未顯著改善。最主要的挑戰(zhàn)來(lái)源于其“安居”問(wèn)題。

根據(jù)對(duì)北上廣深等地流動(dòng)人口的居住面積統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來(lái)源：邵庭等，2018），人均只有不足10平方米的居住面積。在房租最高的北京，2013年流動(dòng)人口人均居住面積只有5.6平方米。居住條件差，一方面不利于身心健康，另一方面，一旦傳染病蔓延，后果不堪設(shè)想。

應(yīng)對(duì)流動(dòng)性和安居性：城市治理思維的缺失

急性傳染病出現(xiàn)的一個(gè)重要因素是環(huán)境改變，現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生，即始于對(duì)污染暴露的關(guān)注。

19世紀(jì)霍亂連續(xù)四次造訪英國(guó)，英國(guó)相繼開(kāi)展公共衛(wèi)生和住房改造運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行供水改革、河流治理等，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，有效地抑制了19世紀(jì)倫敦霍亂的流行。

時(shí)至今日，在中國(guó)，城市規(guī)劃成為城市治理的重要手段。一張張城市藍(lán)圖呈現(xiàn)的，是炫耀城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競(jìng)技場(chǎng)，是包含歌劇院、博物館、高端商務(wù)中心等高大上國(guó)際化城市形象的展示臺(tái)。

在增長(zhǎng)主義盛行導(dǎo)致的地方政府公司化和只聽(tīng)命于決定其政治前途的上級(jí)長(zhǎng)官的制度背景下，地方政府追逐使其經(jīng)濟(jì)利益最大化和政治風(fēng)險(xiǎn)最小化的安排有其自身的邏輯。

以2014年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)測(cè)算，張彰等發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的成本是其創(chuàng)造收益的1.62倍。這些成本中，保障房建設(shè)占到75.95%。所以，在缺少頂層設(shè)計(jì)下，地方政府不愿意承擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本，解決其住房和子女教育等問(wèn)題。這是農(nóng)民工大量進(jìn)城卻難以安居的根源。

流動(dòng)人口安居對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略的意義重大

在現(xiàn)行的土地制度安排和房?jī)r(jià)高企的背景下，流動(dòng)人口的安居問(wèn)題顯然難以通過(guò)購(gòu)房來(lái)解決。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴，把租金穩(wěn)定在較為合理的水平，將有助于緩解住房帶來(lái)的社會(huì)矛盾，減少大規(guī)模人口流動(dòng)帶來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)與健康風(fēng)險(xiǎn)。

即使在城鄉(xiāng)二元戶籍藩籬難以短期突破的情況下，充分挖掘我國(guó)人口流入地城市范圍內(nèi)各類土地利用的潛力，鼓勵(lì)各類主體建設(shè)租賃住房，并給予各種融資上的支持和稅收優(yōu)惠的扶持，相信只要政策得當(dāng)并假以時(shí)日，是可以使流動(dòng)人口逐漸“住有所居”的。前提是中央應(yīng)該將流動(dòng)人口安居的指標(biāo)納入地方政府官員的考核體系。在城市規(guī)劃與治理中，除了戶籍人口外，流動(dòng)人口的健康與福祉應(yīng)該納入政府的議事日程。

將常住流動(dòng)人口的住房問(wèn)題列入國(guó)家戰(zhàn)略，至少有以下三方面的益處：

（1）穩(wěn)社會(huì)、促民生。流動(dòng)人口安居不僅有助于解決當(dāng)前不完全城鎮(zhèn)化帶來(lái)的各類社會(huì)問(wèn)題，而且可為中國(guó)新增至少1000萬(wàn)-2000萬(wàn)因照顧留守兒童而不得不返鄉(xiāng)的留守妻子（丈夫）作為勞動(dòng)力。留守兒童如果能在人口流入地城市接受義務(wù)教育，可以大幅增加人力資本，有助于提升中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和城市競(jìng)爭(zhēng)力，并增加勞動(dòng)力供給與提高勞動(dòng)力質(zhì)量。

（2）穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)。如果1.7億農(nóng)民工能實(shí)現(xiàn)住有所居，他們將大幅增加教育和生活性消費(fèi)的投入，這將對(duì)帶動(dòng)有效消費(fèi)需求起到積極作用。

（3）穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)。發(fā)展租賃市場(chǎng)，對(duì)增加熱點(diǎn)城市住宅供給量、緩解住房供需矛盾能起到重要作用，同時(shí)也可以減少對(duì)政府在土地一級(jí)市場(chǎng)收益的沖擊。

挖掘存量建筑潛力，改善租賃住房品質(zhì)

首先，可以利用集體土地建設(shè)新增租賃住房。

由于我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度，一方面，城市建設(shè)用地稀缺，建設(shè)強(qiáng)度較高；另一方面，大量位于城市中或城市邊緣的集體建設(shè)用地卻沒(méi)有被充分利用起來(lái)。以北京為例，集體建設(shè)用地占市域建設(shè)用地總量的50.5%，但平均容積率只有0.3-0.4。上海集體建設(shè)用地也占總建設(shè)用地的三成左右。

很多城中村的區(qū)位極佳，如果加以改造成為租賃住房，可以大幅增加新的租賃住房供應(yīng)，并且有利于職住平衡。因此，要全面解決中國(guó)城市的居住鴻溝問(wèn)題，關(guān)鍵是在人口流入地大中城市的城中村、城郊村推動(dòng)集體建設(shè)用地盡快進(jìn)入租賃住宅市場(chǎng)。

與珠三角等地已大批建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的情況不同，我國(guó)絕大部分城市的城中村與城郊村地段，政府強(qiáng)勢(shì)抑制了各類小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與違法建筑，結(jié)果是土地利用效率偏低。在這些地段，完全可以在合理預(yù)留基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地的前提下，村民集資并吸引社會(huì)資本，利用集體土地大規(guī)模建設(shè)針對(duì)流動(dòng)人口的市場(chǎng)化定價(jià)出租屋。

根據(jù)我們2018年對(duì)深圳等地的調(diào)研，只要城郊村集體土地新建出租屋規(guī)模足夠大，年均房租每平米300元（月租25元）的租金水平就很容易實(shí)現(xiàn)。而按這個(gè)房租標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，即使考慮到政府征收出租屋租金所得稅并用于流動(dòng)人口子女教育（10%）、出租屋運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用（5%）以及利息支出，15-20年租金成本就可收回。如果考慮到20-30年后村民繳納相關(guān)稅費(fèi)后，可以被賦予住房完全產(chǎn)權(quán)并可上市交易，村集體、村民投資建設(shè)積極性會(huì)非常高。

我們認(rèn)為，上述方案應(yīng)由中央政府來(lái)大力推動(dòng)，因?yàn)榈胤秸畬?duì)商住用地的壟斷以及對(duì)土地財(cái)政的依賴將使其積極性有限。此外，改革要有效推動(dòng)，還需將存量集體建設(shè)用地納入城市建設(shè)規(guī)劃，并給予法律保障。

短期內(nèi)，中央可以考慮在一些主要人口流入地城市進(jìn)行試點(diǎn)工作，并將集體土地進(jìn)入住房租賃市場(chǎng)納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，享受賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的各項(xiàng)相關(guān)權(quán)利，包括與國(guó)有土地同等的抵押、融資權(quán)利及與其他投資主體合作開(kāi)發(fā)的權(quán)利等。此外，可給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免，增加租賃住房的供應(yīng)。

其次，挖掘存量建筑潛力，增加租賃住房供應(yīng)。

目前，我國(guó)仍然有大量的存量建筑，包括住宅、商業(yè)辦公設(shè)施、工業(yè)廠房等處于空置和低效利用狀態(tài)，具有較大的再開(kāi)發(fā)潛力。國(guó)家電網(wǎng)公司的統(tǒng)計(jì)顯示（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595239474317833702&wfr=spider&for=pc），2017年大中城市房屋空置率11.9%。其中，北京、上海的空置率分別為6.9%、6.0%。

居民家庭出租住房積極性不高，主要原因一是出租住房收益相對(duì)較低，二是出租住房稅負(fù)較高。按照現(xiàn)行稅收政策，居民家庭出租住房，需分別按照租金收入的1.5%、4%和10%繳納增值稅、房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅。

在我國(guó)，由于地方政府熱衷于打造CBD、商辦綜合體等，導(dǎo)致很多城市的商業(yè)地產(chǎn)嚴(yán)重過(guò)剩。

以商業(yè)地產(chǎn)為例，日本、韓國(guó)人均購(gòu)物中心面積約為1平方米，香港地區(qū)約為1.5平方米，但中國(guó)內(nèi)地的一些二、三線城市人均購(gòu)物中心的面積已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)了2平方米。截至2015年,中國(guó)商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總量已達(dá)到5.64億平方米。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社等發(fā)布《流通藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)商業(yè)發(fā)展報(bào)告（2016-2017）》指出，未來(lái)5年內(nèi)，中國(guó)的商品交易市場(chǎng)有1/3將被淘汰。

此外，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，一二線城市的很多傳統(tǒng)工業(yè)用地低效空置的現(xiàn)象突出。如果將這些空置的商業(yè)辦公用房和低效的工業(yè)用地予以開(kāi)發(fā)利用，在區(qū)位合適、符合城市規(guī)劃與消防等條件的前提下對(duì)存量建筑加以適當(dāng)改造，可以大幅度增加租賃住宅的供應(yīng)。

最后，提升租賃住房品質(zhì)與建設(shè)健康住房。

據(jù)鏈家內(nèi)部報(bào)告，當(dāng)前我國(guó)城市存在不同程度的住房老齡化問(wèn)題，如上海、天津、北京及廣州樓齡在20年以上的老房子占比均在35%以上，而上海的老房子幾乎接近一半，這還不包括租賃住宅集中的城中村。

提升租賃住房的品質(zhì)，一方面通過(guò)新增供應(yīng)，提高人均居住面積。另一方面鼓勵(lì)對(duì)目前的老舊住宅進(jìn)行升級(jí)改造。可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，政府給予租賃住宅提供改造費(fèi)用一定比例的補(bǔ)貼，金融機(jī)構(gòu)延長(zhǎng)經(jīng)過(guò)住宅改造后的住宅的抵押貸款期限等。這不僅有助于解決租賃住房發(fā)展中的諸多問(wèn)題，還將刺激有效消費(fèi)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

通過(guò)供應(yīng)新增大量可支付的健康住房，使原來(lái)惡劣的居住環(huán)境得以逐步改善，提升一億多農(nóng)民工的健康狀況，減少其在醫(yī)療上的支出，降低我國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，是補(bǔ)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略短板的關(guān)鍵舉措。可以說(shuō)，在城市中 “住得下”、“住得好”，不僅僅關(guān)乎1.7億農(nóng)民工的個(gè)人及家庭健康，也與中國(guó)作為世界大國(guó)的前途與命運(yùn)息息相關(guān)。

（作者系清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、城市規(guī)劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任）