1.公共租界里的大清官鹽店

1865年秋天，江北鹽商施玉濤來到上海公共租界工部局，聲明他已經獲得了大清松太鹽局發出的鹽引，允許他在公共租界開設官鹽店。他表示愿意每個月向工部局繳納六十大洋稅金，但要求工部局允許他帶領手下緝捕租界內的私鹽販子。工部局拒絕了這個要求，但還是允許他的官鹽店開起來了，前提是他為這些官鹽店的營業執照支付二十五萬枚銅錢（咸同年間，一兩白銀可以兌換兩千枚以上銅錢）。

于是，歷史上第一次可能也是最后一次，四間大清官鹽店在上海公共租界開張了。接下來的故事，倒與柳宗元的黔之驢有幾分像。起初，租界里的華人因為摸不清狀況，大清子民的慣性驅使不少人轉向官鹽店購買，私鹽販子的活動也收斂了。官鹽店趁熱打鐵，由一幫伙計領著一個洋人假冒的巡捕，強迫華商開辦的妓院每月購買五到十五斤食鹽。這個假巡捕果然蒙住了華商，讓他們誤以為這是工部局的意思，不得不買下這些高價食鹽。

到了這年冬天，官鹽店的伙計在虹口看到有人販賣私鹽，雙方大打出手。在大清管轄的地界，鹽商是可以動用私人武力抓捕私鹽販子的。但是在租界，雙方都被抓到了巡捕房，然后轉到洋涇浜北首理事衙門，最后不了了之。官鹽店假冒巡捕要求商家強買官鹽的事，也捅出了簍子：丁日昌道臺不久前剛發了布告，禁止上海的官鹽店強迫百姓購買，因此這幫強賣食鹽的要吃官司了。

這下子，租界里的華人算是看穿了施玉濤這只紙老虎，他其實并無任何華洋后臺。于是私鹽販子再度活躍起來，施玉濤的官鹽店則生意一落千丈，每日生意連五百個銅錢都勉強，根本無法彌補捐稅、執照和其他開銷用度。根據工部局總董耆紫薇(William Keswick）和總辦約翰斯頓(Alex Johnston)的報告，施玉濤和合伙人為了這些官鹽店已經投資了三千兩銀子，必然大大虧空。

讀到這里，你可能會有幾個問題，什么是官鹽店？大清為什么會有官鹽店？官鹽店為什么會在租界大敗虧輸？其時，上海租界已經完成了第一次人口普查，公共租界與法租界計有人口十五萬余，其中洋人不過數千。清政府在與英法各國的談判中，一直堅守住了一條底線，就是絕不允許外商將食鹽出口到中國。既不買官鹽，洋人的鹽也不準進口，租界里的十幾萬華人和洋人是怎么吃上鹽的？

2.百代都行秦政制

人離不開食鹽，但自從人類從狩獵向定居農耕的生活轉化后，普通人從動物脂肪中獲取足夠食鹽的途徑就被切斷了。與谷物和水這些必需品不一樣，食鹽的產地分布集中，而古代普通人難以獲得制作食鹽的設備和技術。對于古代的集權政府而言，這種需求彈性極低但產出卻容易控制的商品，真是老天賜予的絕佳財賦來源。

不少資料把春秋管仲作為我國鹽政的創始人，認為他第一個提出了“官山海”制度，依據是《管子》里的“唯官山海為可耳”這句話。但這已無法可考，畢竟《管子》只是戰國學者托名管仲的作品。食鹽的政府控制和專賣制度，雖然是標準的秦政，卻沒有在秦國和秦朝實行。有確鑿記錄的創始者，是好大喜功的漢武帝。漢武帝四處征伐，又大造宮室，耗盡了國家財政。為了增加財政收入，他起用桑弘羊和東郭咸陽等人，推行鹽鐵專賣政策，將煮鹽、冶鐵及其販賣，全部收歸官府，不許私人經營。從此以后，鹽的國家壟斷，成為歷代統治者極為重要的財賦來源。在唐代的第五琦-劉晏榷鹽法之后，各朝從鹽的國家壟斷中獲得的收益更上了一個臺階，用《新唐書》的說法，“天下之賦，鹽利居半”，元代和明代文人也屢屢有類似的表述。古代文人的話多有夸張，但如果我們用相對靠得住的清末資料，那么二十世紀初年清朝中央和地方政府的鹽稅收入大概為四千萬兩，與赫德改革后的大清海關關稅大致持平。

歷代鹽法復雜多變，但從漢武帝之后大致的趨勢，是從朝廷控制全生產鏈的完全官有制度，逐步過渡到了民制商收商賣的制度。那么，官府力圖控制的買賣，為什么要讓商人插上一腳？首先，這是官僚機構的內在缺陷所決定的。官僚往往都是外行指揮內行，既不懂技術也不懂商業。用官僚機構來主導生產，又存在天然無法解決的激勵問題：原則上官員不應該從生產中獲利。因此，最后的結果必然是人浮于事，機構臃腫，本身就要耗費大量國家財政，生產的產品卻價格高質量差。在著名的鹽鐵會議中，賢良文學痛斥鹽鐵官營后“鹽鐵賈貴，百姓不便，貧民或木耕手耨，土櫌淡食”，并且官府制造的鐵器，“民用鈍弊，割草不痛”，生動地說明了這個問題。在這一點上，雄辯滔滔的桑弘羊也只能吃癟。

唐代原本承隋制，在鹽政上與民共利。但是安史之亂開始后，朝廷用兵需要大量軍費，于是度支郎中第五琦在戰爭中緊急推行榷鹽法，將食鹽的生產、運輸、銷售全部控制在朝廷手里，并將食鹽價格定在天寶年間市場零售價的十一倍。第五琦榷鹽法施行后，朝廷從鹽務中獲利四十萬緡，財政危機有所緩解。但全面官營的毛病很快也暴露出來， 朝廷不得不設置大批鹽務機構，導致成本大增。鹽官又很容易貪污腐敗，手下胥吏也敲詐勒索，強行攤派，百姓受害匪淺。

于是，新任鹽鐵轉運使劉晏革新了第五琦榷鹽法。劉晏新法，是在保留官府控制食鹽生產和統購的基礎上，引入了商人來運輸和銷售，給予這些商人食鹽專賣經營，把商人的激勵與政府財政綁在一起。由專業的商人取代業余的官僚機構后，政府開支節省了一大筆，整個鹽務系統的運行效率也大大提高了。沒有了胥吏的敲詐勒索和強行攤派，百姓也可以喘口氣。劉晏接手鹽務后，鹽利很快從四十萬緡漲到了六百萬緡。劉晏榷鹽法，深刻影響了此后一千一百多年中國的鹽政。此后，中間雖有反復，但大趨勢是商人和平民在鹽務中起的作用越來越大，終于到明清定型為民制商收商賣的綱商引岸制。

歷代官府，大概是想明白了一個道理，即便是搞壟斷，也是商人更專業。

3.當利潤高達500%

歷代鹽業壟斷若想成功，最重要的前提是禁止民間的食鹽買賣。從漢武帝實行鹽鐵專賣開始，朝廷就設定了嚴酷的刑罰來對付民間的食鹽買賣。經過歷代發展，法網越織越密，刑罰也越來越重。然而，關于任何非法活動，托馬斯·唐寧的名言一陣見血：為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律；有300%以上的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險。這就形成了一個悖論：官府（后來又加上有專賣權的鹽商）制定的壟斷價高出成本價越多，那么會有更多的人冒著風險去販賣私鹽，最后達成動態平衡。根據張謇的估算，清末的食鹽稅率達到了成本五倍以上。而根據日本學者左伯富的估計，清代百姓有一半的食鹽消費量來自私鹽。

鹽法與私鹽相生相伴，互為因果。鹽法催生了私鹽，私鹽又反過來塑造了鹽法。隨著古代制鐵和制鹽技術的發展，私鹽的禁絕越來越困難，這也是食鹽的完全官有制被廢棄的另一個重要原因。古代往往鹽鐵并舉，一大原因是鐵器長期以來都是制鹽的重要工具。在西漢，食鹽主要采用煎制法，需要大鐵盤子，但當時制鐵技術有限，加上政府實施鐵器專賣，從源頭上不難控制食鹽的生產。隨著制鐵技術的進步和擴散，民間逐漸也有可能獲得制鹽的鐵器。同時，其他的制鹽方法也在出現和改進，例如，曬鹽法在宋金兩代得到大發展，并在元代大規模應用。如此一來，民間制備食鹽的能力大大提高，食鹽的官府完全控制在技術上也難以維持下去了。

在宋朝丟掉半壁江山后，臨安的偏安小朝廷不得不倚重淮浙的鹽利來支撐龐大的軍費開支。南宋的鹽政曾長期兩法并存，在一部分地區實行官鬻法，由政府專賣；另一部分地區則實行鈔鹽法，由商人向官府請鈔后販運發賣。而實際上，在實行官鬻法的很多地區，由于私鹽的沖擊，政府專賣名存實亡。起先，因為百姓不愿意購買高價官鹽，官府向百姓強行攤派。到了后來，連這一步表面文章都省了，演變成為事實上的人頭稅：官府向百姓收錢，卻不發給食鹽，而是默許百姓向私鹽販子購買。

在我國歷史上，私鹽販子不絕于書，小則隱介藏形，大則翻天覆地，是不可忽視的政治力量。在評書演義里，販私鹽的程咬金當上了瓦崗寨皇帝——當然，隋代實際上沒有實行食鹽專賣，歷史上的程咬金真去賣鹽也掙不了幾個錢。在真實的歷史上，唐末攪動天下的王仙芝就是販賣私鹽的，同時代大名鼎鼎的吳越王錢镠在投軍前也是私鹽販子。而元朝的私鹽販子張士誠和方國珍都曾趁勢而起，割據一方。長期的非法活動鍛煉了他們的組織能力，而私鹽的暴利為他們準備了起事的第一桶金。

從封建帝王維護統治的角度來看，如果把所有的商人都排斥在鹽務和鹽利之外，這些人便容易成為私鹽販子，而其中有組織有領導能力的，更容易成為統治的不安定因素。因此，放棄官府專賣，把商人中有組織能力有影響力的吸納到體制內部，無疑能起到分化私鹽販子、穩定統治的作用。經此一變，官府與私鹽販子之間的大量矛盾，便可以轉化為與官府利益綁定的鹽商與不交稅的私鹽販子之間的斗爭，何樂而不為？在明朝中期綱商引岸制成型、在冊鹽商的食鹽世代專賣權確立之后，明清兩代的鹽梟就注定只能小打小鬧，掀不起大風浪了。清代兩淮最大的鹽梟案——黃玉林案，官府最后也只起獲大小船只十一個，前后投案人員四百余名。清代統治者也允許鹽商動用私人武力緝捕私鹽販子；因為切身利益的緣故，鹽商往往會比官府更積極地緝拿私鹽。我們開頭故事中的施玉濤，就自告奮勇向租界申請動用私人力量緝拿私鹽販子。

4.誰是最大的私鹽販子？

回頭來看，這位江北鹽商施玉濤，倒比得上有勇氣第一個吃螃蟹的人。當他踏入租界工部局之前，便開始了一場賭博。他賭的是，在大清國其他地面上施行的綱商引岸制度，也能在租界復制成功。如果賭贏了，他的官鹽店就能財源滾滾：公共租界有華人九萬余，按每人每年消費十斤計，即是九十萬斤，而官鹽每斤的利潤在二十個銅錢以上，一年下來的利潤就能回本。從他的角度來看，他賭成功的贏面還很大，只要以下任意一個條件滿足。最好的局面，是收了錢的松太鹽局或道臺衙門能出面與洋人交涉，出動巡捕禁絕租界里的私鹽買賣。如果官府縮頭了，那便退一步， 洋人在收了他的錢后，選擇睜一只眼閉一只眼，任由他的手下取締私鹽。遺憾的是，這兩種情況都沒出現，官府可能如意料之中地沒有替他出頭——關于在租界中開設官鹽這件事，丁日昌道臺沒有任何公開說法。而工部局也不允許他在租界私自動用武力。總之，只要私鹽無法被取締，他的生意便注定要虧本。他賭輸了。

施玉濤大額虧損的另一個背景，是太平天國起事后，清政府被迫放松了對于上海周邊產鹽地（例如杭州灣和浦東海邊）的控制。原先，這些地方出產的食鹽被嚴格監管，未經許可很難運離產地。太平天國失敗后，這些監管機構沒有立即恢復，私鹽販子從這些地方采購食鹽就方便多了。如果他們將收的鹽賣給松太鹽局，那么每斤可得五個銅錢，但松太鹽局把這些鹽給了官鹽店后，零售價格就達到每斤三十二-四十九個銅錢。而上面種種跡象表明，上海租界剛好是大清鹽法的一個真空地帶，私鹽自然源源不斷流向租界。

那么，讓施玉濤大敗虧輸的私鹽販子，究竟是些什么人？很遺憾，工部局留下的文檔沒有提供更多資料。幸而，張小也先生的《清代私鹽問題研究》為這個問題提供了重要的參考。根據他的研究，清代私鹽販子來源龐雜，參與者眾多，制鹽的灶戶、非法武裝的鹽梟、販運食鹽的雇工和伙計、平民百姓、甚至官員和士兵，都可能參與私鹽的運輸和販賣。那么誰是最大的私鹽販子？答案出人意料，恰恰是那些在官府注冊的合法鹽商。

綱商引岸制度有兩個要素。一是銷鹽有岸，即根據各大鹽區的產量、地域、運輸條件等，劃定各鹽場的行銷范圍，分界行鹽，稱為銷岸。二是行鹽有引，即大部分銷岸的食鹽運銷，由官府登記在冊的專商負責，稱為引商或綱商。這些引商持有戶部簽發的引票，在向官府繳納固定額度的包稅后，可以在指定鹽場購買指定數量的食鹽，并運往指定銷岸出售。在冊鹽商的引票可以世代相傳，因此成為一種封建特權。而官府也可以據此對在冊的引商進行嚴密控制，通過他們來完成自己的財政目標。

按理說，在這種嚴密的制度安排下，官府與引商的利益似乎緊密綁在一起，雙方只需要聯合起來對付私鹽販子就可以，為什么還會出現引商販賣私鹽的事呢？這就要歸結到官府與引商之間的信息不對等。官府給在冊鹽商發放鹽引，無非是把他們作為提款機，予取予求。假如雙方信息對等，那么官府就可以通過設定每個銷岸的最優食鹽價格與銷量，從而獲得最大的鹽利。然而，鹽商日常負責食鹽的運輸與經銷，掌握了消費者需求的第一手確實信息。官衙里的老爺們卻沒有這份閑心去操心小民們吃幾兩咸鹽。這就形成了雙方的信息不對等。

清代人口增長較快，但各個銷岸的人口和經濟增長并不平衡，因此食鹽需求量變動也不平衡。 因為信息的缺失與官僚機構天然的反應遲緩，官府設置的額定鹽斤經常與當地居民的實際需求相去甚遠。于是，引商就有機會通過填補這些缺口來增加利潤。販賣私鹽雖然有一定風險，但卻可以避開沉重的鹽課。引商熟悉貨源（有些引商自己就開辦了鹽場），有運輸和銷售的渠道，又有官商身份作為掩護，與鹽務官員關系密切。一旦官定的鹽斤無法滿足某個銷岸的需求， 他們很容易從各個環節參與私鹽的販賣并從中獲利，例如將鹽場夾帶出來的食鹽賣給私鹽販子，或者將各種渠道獲得的私鹽通過官鹽店賣出，或者將本銷岸的食鹽跨界運往價格較高的銷岸發售。

根據《清代私鹽問題研究》，康熙、雍正年間的鹽商王惠民父子匿課行私案，橫跨二十七年，共銷私鹽八十萬包，價值達一百六十余萬兩，這個規模讓鹽梟都瞠目結舌。而雍正朝的盧詢認為，鹽商夾帶的私鹽要超過他們引票額定鹽斤的數倍。當然，官府也不傻，于是鹽商需要支付的鹽課日益沉重，接著就有各級官衙強索陋規和捐納等，不斷將他們的合法和非法利潤擠榨出來。

可以想象，如果公共租界允許施玉濤動用武力緝拿私鹽販子，那么這個官鹽店老板就將很快成為租界最大的私鹽販子。當然，作為一個有財力有膽魄的鹽商，他對自己的官鹽店在租界吃癟這件事情，是啞子吃餛飩，心中有數：沒有暴力作為后盾，壟斷利潤是不可能維持的。

（作者奚錫燦為復旦大學經濟學院教師）