【編者按】：

 2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)至今，已蔓延發(fā)展成為世界性公共衛(wèi)生危機(jī)。過去兩個(gè)多月里，國內(nèi)社會各界力量沒有突發(fā)的災(zāi)難面前缺席，為疫情防控做出了重大貢獻(xiàn)，然而由于缺乏法律制度的保障和法治觀念的浸潤，仍然出現(xiàn)了不少混亂現(xiàn)象。在國內(nèi)疫情趨于穩(wěn)定的當(dāng)下，為反思此次新冠疫情所凸顯的社會治理命題，《中國非營利評論》（第25卷）就這一主題組織了一期學(xué)者筆談，并授權(quán)澎湃新聞（www.kxwhcb.com）網(wǎng)絡(luò)首發(fā)。本文原題為《社區(qū)韌性：基層治理體系與能力現(xiàn)代化的新命題》。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，基層社區(qū)在疫情防控中的表現(xiàn)引發(fā)關(guān)注，武漢百步亭社區(qū)是其中一例。百步亭先是因?yàn)椤叭f家宴”而成為武漢市地方政府隱瞞疫情、反應(yīng)遲鈍的例證，隨后又在社區(qū)排查階段因有居民在網(wǎng)上爆出社區(qū)疫情信息不透明和救治不力而被推上風(fēng)口浪尖。一時(shí)間，這個(gè)多年來榮譽(yù)加身的全國知名社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)、基層治理創(chuàng)新樣板似乎成為當(dāng)?shù)丶俅罂盏拇?，甚至有人挖出背后的房企百步亭集團(tuán)，質(zhì)疑社區(qū)被民營企業(yè)收編。

憑心而論，百步亭在挖掘社區(qū)能人、培育居民志愿精神、營造社區(qū)歸屬感等方面的成就不可抹殺。筆者曾兩赴百步亭調(diào)研，彼時(shí)的社區(qū)社會組織活力和居民認(rèn)同感都給筆者留下了深刻印象，一個(gè)缺乏凝聚力的社區(qū)也很難組織起來“萬家宴”。而那種社區(qū)容不得企業(yè)涉足的論調(diào)更是誤導(dǎo)性極強(qiáng)，正如有人看到公立醫(yī)院在疫情防控中挑大梁就否定民營醫(yī)院一樣，這種論調(diào)不區(qū)分應(yīng)急狀態(tài)下的治理與常態(tài)治理，極有可能壓制地產(chǎn)企業(yè)參與社區(qū)發(fā)展與治理的創(chuàng)新空間。在筆者看來，百步亭社區(qū)帶來的真正疑問在于，一個(gè)在常態(tài)下看似組織活躍、守望相助、治理有序的社區(qū)，為什么在重大疫情沖擊的時(shí)候，其社區(qū)組織體系就不發(fā)揮作用、社區(qū)治理就失效了呢？盡管對百步亭的情況了解還不充分，判斷不一定準(zhǔn)確，但并不妨礙我們進(jìn)一步反思：什么樣的社區(qū)治理體系才更能在常態(tài)與非常態(tài)間經(jīng)受沖擊，快速適應(yīng)環(huán)境變化？在基層治理體系與能力現(xiàn)代化的過程中，或在對社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行評判的時(shí)候，我們是不是缺少了一種非常態(tài)思維?由此指向社區(qū)治理中的韌性命題。

事實(shí)上，城市規(guī)劃與管理領(lǐng)域已有很多關(guān)于城市韌性或社區(qū)韌性的探討和實(shí)踐，并主要將其界定為城市或社區(qū)系統(tǒng)緩沖和應(yīng)對自然災(zāi)害等不確定性沖擊，實(shí)現(xiàn)公共安全、社會秩序和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等正常運(yùn)行的能力和過程。原本發(fā)端于物理學(xué)和機(jī)械工程學(xué)的韌性（resilience）概念在20世紀(jì)70年代以后成為生態(tài)學(xué)的重要概念，隨后又被引入心理學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。規(guī)劃管理領(lǐng)域?qū)ι鐓^(qū)韌性的探討主要出于防災(zāi)減災(zāi)的考慮，美、英等國成立了相關(guān)的專門研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體，并研發(fā)了一系列韌性城市或韌性社區(qū)的評估指標(biāo)體系。甚至，社區(qū)韌性在一些國家已經(jīng)被提升到國家戰(zhàn)略高度，例如美國最早由布什政府于2007年在國土安全總統(tǒng)令（Homeland Security Presidential Directive 21）中提出建設(shè)社區(qū)韌性，將社區(qū)韌性與生物監(jiān)控、對策分配和大規(guī)模傷亡救治相并列納入公共衛(wèi)生和醫(yī)療準(zhǔn)備關(guān)鍵組成部分；奧巴馬政府進(jìn)一步將社區(qū)韌性納入白宮的國家安全戰(zhàn)略和國家災(zāi)難恢復(fù)框架中。與之相關(guān)的是，“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”也被列為聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）的17大目標(biāo)之一。然而社區(qū)韌性理念在國內(nèi)的發(fā)展主要限于城市規(guī)劃學(xué)科，尚未進(jìn)入公共管理的主流視野，更少為社會組織和社會治理領(lǐng)域的學(xué)者所熟知；同時(shí)已有討論也主要是從防災(zāi)減災(zāi)的視角進(jìn)入，偏重空間、物理和管理過程方面的考慮，雖有涉及治理結(jié)構(gòu)和制度安排，但并非從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度來關(guān)注治理體系、制度在非常態(tài)下的適應(yīng)性問題。

本文由此呼吁關(guān)注社區(qū)韌性以及韌性視角下的基層治理體系與能力現(xiàn)代化命題，并指出韌性視角下的四方面初步啟示。

一是區(qū)分常態(tài)治理與非常態(tài)治理。我們處在一個(gè)VUCA（易變、不確定、復(fù)雜、模糊性）時(shí)代，唯有變化才是永恒，唯有適者才能生存。社區(qū)生活的場域相對穩(wěn)定，但也可能隨時(shí)面臨自然災(zāi)害、重大事故、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、重大政策變遷等情景的沖擊。區(qū)分常態(tài)治理和非常態(tài)治理有助于針對非常態(tài)下社區(qū)治理的有效性提前做出準(zhǔn)備，也為常態(tài)下的基層社會治理體系及其創(chuàng)新的模式選擇提供一個(gè)非常重要的評估維度。同時(shí)，區(qū)分常態(tài)與非常態(tài)有助于建立權(quán)變的制度觀。基層治理體系或制度的韌性可以有穩(wěn)定力、恢復(fù)力、適應(yīng)力三種不同的理解，穩(wěn)定力強(qiáng)調(diào)非常態(tài)下的治理體系與常態(tài)下保持一致，恢復(fù)力強(qiáng)調(diào)非常態(tài)下的治理體系發(fā)生變化后又盡快恢復(fù)常態(tài)，適應(yīng)力則強(qiáng)調(diào)治理體系發(fā)生適應(yīng)性變化。在對韌性和變與不變的思考中，有助于理解社區(qū)治理體系中哪些要素需要保持穩(wěn)定，哪些要素可以隨情景而不斷調(diào)整，從而正視社區(qū)治理體制的變遷和新常態(tài)。

二是理解科層治理與多中心治理的張力與互補(bǔ)關(guān)系。韌性視角有助于對基層治理中的科層制等制度實(shí)踐進(jìn)行反思。此次疫情中，自上而下的社會動員、干部下沉和對口支援等一系列機(jī)制在社區(qū)防疫中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，彰顯了舉國體制在統(tǒng)籌和執(zhí)行層面的制度優(yōu)勢。但自上而下科層治理的有效性建立在情況相對明朗和理性判斷的基礎(chǔ)之上，疫區(qū)基層在初期的混亂恰恰受累于科層治理體系的強(qiáng)勢和多中心治理體系的缺失。在社區(qū)兩委層面，非常態(tài)下的強(qiáng)勢科層治理造成兩類情形：在缺少上級定調(diào)和指令的時(shí)候觀望，反應(yīng)不夠迅速；在上級指令密集的時(shí)候工作過載、疲于應(yīng)付，無暇顧及其他事務(wù)?？傮w來說，科層安排長于協(xié)調(diào)，有利于重大沖擊后期的恢復(fù)與協(xié)調(diào)；多中心體系長于敏捷，更有利于緩沖初期的不確定性沖擊?；仡^來看百步亭案例，雖然常態(tài)下的社區(qū)組織數(shù)量多、很活躍，但很有可能以社區(qū)兩委動員、指導(dǎo)為主，并未形成真正有力的自組織和多中心秩序。事后關(guān)于百步亭的新聞報(bào)道也提到業(yè)委會和居委會雙重缺位，社區(qū)樓棟長、志愿者以高風(fēng)險(xiǎn)老年人為主、無法補(bǔ)位等情況。社區(qū)兩委在疲于應(yīng)付上級指令的情況下，根本無暇顧及指導(dǎo)社區(qū)的自救。如何在加強(qiáng)黨建引領(lǐng)的前提下通過充分授權(quán)、賦能來激發(fā)社區(qū)自組織所蘊(yùn)含的韌性，從而整合科層治理與多中心治理各自的優(yōu)勢，這是基層社會治理體系與能力現(xiàn)代化面臨的一個(gè)重要張力和挑戰(zhàn)。

三是理解社區(qū)社會資本與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力缺一不可。自帕特南以來，諸多學(xué)者強(qiáng)調(diào)了社區(qū)社會資本對于促進(jìn)公民自組織和治理績效的重要價(jià)值，在一些關(guān)于社區(qū)韌性的評估指標(biāo)中，社區(qū)居民之間的社會關(guān)系與信任也是重要指標(biāo)。然而社區(qū)社會資本是否天然就可以轉(zhuǎn)化為社區(qū)自組織行動？百步亭的案例似乎告訴我們，在不確定性環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)面前，常態(tài)下紅紅火火的社區(qū)文化生活所構(gòu)筑的社會資本仍然不夠，社區(qū)系統(tǒng)的自組織響應(yīng)還需要某種社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力來觸發(fā)。這種領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)涵包括對形勢的判斷和決策能力、責(zé)任感、合法性、對風(fēng)險(xiǎn)和組織成本的承受力等。在社區(qū)兩委無暇顧及的情境下，這類社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力最可能來自什么樣的組織載體？從疫區(qū)社區(qū)自救相關(guān)的新聞報(bào)道來看，主要是業(yè)主委員會在發(fā)揮作用，而興趣類、服務(wù)類社區(qū)組織雖然對社區(qū)社會資本積累有很重要的作用，但在自組織的合法性及領(lǐng)導(dǎo)力方面則有所缺陷。由此，常態(tài)下社區(qū)居委會與業(yè)委會之間的互信和協(xié)同對于非常態(tài)下的社區(qū)韌性具有重要意義。

四是理解社區(qū)治理體系與治理能力的關(guān)系。如果治理體系主要強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系與體制安排，治理能力則更強(qiáng)調(diào)治理的過程、機(jī)制與手段。社區(qū)韌性不僅蘊(yùn)含在社區(qū)治理體系本身的結(jié)構(gòu)中，還有賴于專門應(yīng)對外部沖擊的過程、機(jī)制安排，包括：常態(tài)下的準(zhǔn)備（preparedness）、常態(tài)治理與非常態(tài)治理之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換的觸發(fā)、沖擊初期的緩沖和吸收、非常態(tài)治理向常態(tài)治理的恢復(fù)、新常態(tài)的適應(yīng)性變遷等。群眾基礎(chǔ)再好的社區(qū)，若缺少專項(xiàng)的應(yīng)急機(jī)制和能力，治理體系很可能在一開始就遭到高強(qiáng)度沖擊，一旦達(dá)到體系崩潰的臨界點(diǎn)，就很難具備自行恢復(fù)的條件了，此時(shí)的恢復(fù)只能依靠外部治理力量的支援。

以上為疫情啟發(fā)下對社區(qū)治理體系韌性問題的初步探討，望能為未來基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供一個(gè)非常態(tài)思維的認(rèn)知視角。

*更多筆談內(nèi)容將于3月23日在“中國集刊網(wǎng)”（https://www.jikan.com.cn/）發(fā)布。