倫敦、紐約和東京之所以能夠崛起成為全球城市，除了發(fā)生在城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展這一關(guān)鍵和主導(dǎo)推動(dòng)力以外，還與外部以科技革命為標(biāo)志的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展長波周期有關(guān)。倫敦和紐約的制造業(yè)企業(yè)所剩無幾，東京盡管在后工業(yè)化時(shí)期制造業(yè)地位下降，卻實(shí)現(xiàn)了行業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，高附加值的技術(shù)密集型行業(yè)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，直至最近幾年，這些高技術(shù)行業(yè)的增加值比重仍然保持著較快增長。

日本崇尚國家戰(zhàn)略利益導(dǎo)向，政治動(dòng)力自然成為東京發(fā)展的核心動(dòng)力，而英美則強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)動(dòng)力為它們的發(fā)展提供了核心動(dòng)力。因此，在國家戰(zhàn)略需要和發(fā)展主義政策的推動(dòng)下，東京制造業(yè)中的都市型制造業(yè)和高新技術(shù)制造業(yè)仍然被保留了下來，而且依舊穩(wěn)步發(fā)展。

借鑒頂級(jí)全球城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)，未來上海邁向卓越全球城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體思路可概括為：打造高端化、集約化、服務(wù)化的新型產(chǎn)業(yè)體系和創(chuàng)新體系，構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式為引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)為支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系，打造“上海服務(wù)”和“上海智造”，增強(qiáng)城市集聚輻射功能，努力提升全球要素資源配置、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈整合和控制等方面的能力。

一、高端制造業(yè)該如何發(fā)展

未來上海應(yīng)重點(diǎn)聚焦智能制造產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)和數(shù)字服務(wù)產(chǎn)業(yè)等制造業(yè)行業(yè)領(lǐng)域。首先，應(yīng)加快構(gòu)建以自主創(chuàng)新為主的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)體系；其次，上海的制造業(yè)發(fā)展還應(yīng)充分考慮長三角區(qū)域，科學(xué)制定符合實(shí)際的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)制造業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“兩頭在滬”的轉(zhuǎn)型發(fā)展；再次，借鑒美國將人才培養(yǎng)視為高端制造業(yè)重要發(fā)展戰(zhàn)略之一的做法，探索有效的人才成長機(jī)制，重視對(duì)高端制造研究型人才和高等技術(shù)應(yīng)用型專門人才的培養(yǎng)；最后，還應(yīng)加快國有企事業(yè)單位的體制改革，以調(diào)動(dòng)制造業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

1. 加快構(gòu)建產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)體系

一方面，根據(jù)市場導(dǎo)向和上海高端制造業(yè)發(fā)展需要，以重大技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)為抓手，加強(qiáng)科技原始性創(chuàng)新，加快具有戰(zhàn)略意義的相關(guān)前沿技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和高技術(shù)研究，力求取得具有國際先進(jìn)水平的獨(dú)占性核心優(yōu)勢。

另一方面，完善“學(xué)-研-產(chǎn)”接力機(jī)制，共建自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。面向未來創(chuàng)新活動(dòng)從技術(shù)供給推動(dòng)向市場需求拉動(dòng)的大趨勢，需要通過創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步完善“學(xué)-研-產(chǎn)”接力機(jī)制，有效提升科技成果轉(zhuǎn)化效率。

2. 科學(xué)制定長三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

一方面，上海應(yīng)保留并大力發(fā)展制造業(yè)中的高附加值、綠色、低碳、輕型等環(huán)節(jié)，將不適宜當(dāng)前上海發(fā)展的低附加值和產(chǎn)能過剩的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)有步驟地轉(zhuǎn)移到更有利于其發(fā)展的周邊地區(qū)。

另一方面，構(gòu)建完善的長三角區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。一是構(gòu)建上海與周邊地區(qū)研發(fā)成果異地轉(zhuǎn)化的利益分享機(jī)制。這不僅促進(jìn)上海科技服務(wù)能力的提升，而且推動(dòng)研發(fā)成果更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，形成長三角地區(qū)面向全球市場的研發(fā)、制造、服務(wù)于一體的完整價(jià)值鏈體系與高能級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。二是提升科技資源共建共享。重點(diǎn)提升以大型儀器、研發(fā)服務(wù)等科技資源在長三角的共享使用率，并與其他地區(qū)聯(lián)合制定相關(guān)激勵(lì)政策，推動(dòng)長三角構(gòu)建完善的研發(fā)共享網(wǎng)絡(luò)，并通過推廣跨界創(chuàng)新等方式激勵(lì)長三角其他地區(qū)中小企業(yè)使用上海的研發(fā)資源。

3. 重視高端人才培養(yǎng)

一方面，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，建立健全適應(yīng)高端制造業(yè)發(fā)展需要的人才培養(yǎng)機(jī)制和人才資源配置體系。創(chuàng)造有利于人才成長和不斷創(chuàng)新的政策環(huán)境，培養(yǎng)、引進(jìn)高水平研究開發(fā)人才、高技能生產(chǎn)人才和高層次管理人才。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，通過建立“基礎(chǔ)科學(xué)特別研究員”、“科技特別研究員”等制度，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)工人技術(shù)培訓(xùn)等措施，加大高端制造業(yè)人才培養(yǎng)，為上海高端制造業(yè)提供強(qiáng)有力的人才支撐。

另一方面，完善國際技術(shù)人才流動(dòng)管理政策，提升國際交流與合作的便利程度。面向高技術(shù)研究與高端制造業(yè)領(lǐng)域的引進(jìn)需求，探索建立有利于引進(jìn)海外高技術(shù)人才的居留許可制度，爭取實(shí)施科技人才綠卡制度；適時(shí)啟動(dòng)技術(shù)移民戰(zhàn)略，對(duì)接國際移民法則，鼓勵(lì)高端科技與產(chǎn)業(yè)化人才匯集，提升高技術(shù)移民占總移民人數(shù)比重。

4. 加快國有企事業(yè)單位體制改革

未來，要深化國有企事業(yè)單位的體制改革，重點(diǎn)在于引進(jìn)民間資本，探索建立國有資本和民間資本的合作機(jī)制，并力求雙方合作能夠做到權(quán)力平等、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以改進(jìn)國有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，從而有利于加大創(chuàng)新激勵(lì)的力度，最大程度地激發(fā)高端制造業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

二、高端服務(wù)業(yè)該如何發(fā)展

目前政府在服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)制原則上仍采用“正面清單”模式，導(dǎo)致企業(yè)束手束腳，交易成本大增，或者無人監(jiān)管，導(dǎo)致行業(yè)亂象叢生。

對(duì)此，應(yīng)秉承“負(fù)面清單”理念，對(duì)高端服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入和監(jiān)管進(jìn)行全面改革。“負(fù)面清單”管理模式下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)λ蟹?wù)業(yè)的社會(huì)誠信體系構(gòu)建、勞動(dòng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)、信息公開與共享等關(guān)鍵問題進(jìn)行規(guī)定。

構(gòu)建新型政府扶持政策體系，其核心是把對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的支持轉(zhuǎn)向?qū)θ说闹С帧?“四新”經(jīng)濟(jì)（指“新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”的經(jīng)濟(jì)形態(tài)）中的新業(yè)態(tài)、新模式具有不確定性，如果仍舊實(shí)施指定創(chuàng)新和傾向扶持，可能還會(huì)間接阻礙新技術(shù)滲透和產(chǎn)業(yè)交叉融合下各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的不斷催生。另外，現(xiàn)有以產(chǎn)業(yè)和企業(yè)為對(duì)象的扶持政策往往對(duì)于初創(chuàng)期小微企業(yè)并不太重視，扶持力度自然不會(huì)太大，因而收效甚微。政府投入是社會(huì)投入的風(fēng)向標(biāo)，由此造成的大企業(yè)愈強(qiáng)，小企業(yè)愈弱的“馬太效應(yīng)”還會(huì)破壞公平競爭的市場環(huán)境。

因此，有必要改變這一政策體系，在不能確定誰將最終勝出的情況下，不妨對(duì)所有可能成功的創(chuàng)業(yè)者給予扶持，同時(shí)也能改變傳統(tǒng)扶持政策“扶大不扶小”的弊端。事實(shí)上，美國之所以能一直引領(lǐng)全球創(chuàng)新之先，與其發(fā)達(dá)的創(chuàng)新性研發(fā)服務(wù)企業(yè)密切相關(guān)，而這些企業(yè)大多屬于小微型，很多都是靠申請(qǐng)政府的各種項(xiàng)目來維持生存。但僅從概率角度而言，創(chuàng)業(yè)的比例越高，創(chuàng)新發(fā)生的可能性就越大，也就越有可能產(chǎn)生真正引領(lǐng)一個(gè)時(shí)代的大企業(yè)。上海應(yīng)該把對(duì)產(chǎn)業(yè)的支持轉(zhuǎn)向?qū)?chuàng)業(yè)者的支持，進(jìn)而建立起以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向的一體化人才保障和激勵(lì)政策體系。

1.降低市場準(zhǔn)入門檻

一方面，進(jìn)一步減少行政干預(yù)，降低各行業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，構(gòu)建統(tǒng)一、平等和完善的市場準(zhǔn)入制度，以促進(jìn)服務(wù)業(yè)的良性競爭和發(fā)展。另一方面，以深化“負(fù)面清單”制度為載體，加快國際通行市場準(zhǔn)入規(guī)則的建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入放寬。

2.優(yōu)化市場監(jiān)管模式

第一，探索形成混業(yè)監(jiān)管模式。依托混業(yè)監(jiān)管模式，先行改革部分監(jiān)管體制；增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容，加強(qiáng)行業(yè)間系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的綜合防范和處置能力；發(fā)揮市場自律監(jiān)管，減少菜單式檢查比重，增加原則性監(jiān)管比重和范圍。

第二，推出適應(yīng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)下自由化、便利化的監(jiān)管措施。如金融領(lǐng)域適當(dāng)減少行政干預(yù)，降低金融監(jiān)管地方分割，增強(qiáng)市場配置金融資源的基礎(chǔ)性作用；健康服務(wù)業(yè)加快探索建立區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生人才充分有序流動(dòng)機(jī)制，加快推進(jìn)規(guī)范的醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。

第三，降低政府介入程度。強(qiáng)化信用與行業(yè)體系建設(shè)，率先形成以共享透明、自律自治為核心的信用管理基本制度框架，建立健全不良執(zhí)業(yè)記錄制度、失信懲戒以及強(qiáng)制退出機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)自主管理。

第四，創(chuàng)新非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式。如“四新”經(jīng)濟(jì)，應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管能力，規(guī)范新興市場秩序；金融領(lǐng)域，對(duì)私募、小貸、產(chǎn)權(quán)交易、航運(yùn)金融等游離于先行監(jiān)管體制的金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，依據(jù)貼近市場要求，率先爭取產(chǎn)品和市場授權(quán)，行使監(jiān)管職能。

3.一體化人才保障和激勵(lì)政策

第一，強(qiáng)化政府資源整合，統(tǒng)一人才政策。通過大部制、聯(lián)席會(huì)議或部門職能重構(gòu)等方式，將各類散布的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策整合到一起，并依托未來關(guān)鍵性領(lǐng)域強(qiáng)化集中投入，緊緊圍繞創(chuàng)新，切實(shí)提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)競爭力。

第二，將對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持轉(zhuǎn)向?qū)?chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的扶持。面向服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，應(yīng)更清醒地認(rèn)識(shí)“人才資源是服務(wù)經(jīng)濟(jì)核心資源”這一發(fā)展要義，加大對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的扶持，特別是兼具創(chuàng)新思維和市場意識(shí)的創(chuàng)業(yè)型人才的支持。

第三，尊重人才成長規(guī)律，全方位營造服務(wù)環(huán)境。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一個(gè)持之以恒的艱苦奮斗過程，因此，對(duì)人才的激勵(lì)應(yīng)突破傳統(tǒng)的簡單物質(zhì)激勵(lì)模式，更關(guān)注全方位服務(wù)環(huán)境的營造。

三、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)該如何跨界融合

產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)的改善，對(duì)提升上海產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模和水平都有重要意義。我們現(xiàn)在亟需降低阻礙產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的制度性障礙與壁壘，完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)發(fā)揮的機(jī)制。

1.重塑制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展效應(yīng)

一方面，政府應(yīng)在延伸制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和促進(jìn)制造業(yè)服務(wù)外部化方面做出合理的制度安排，擴(kuò)大制造業(yè)需求效應(yīng)，把具有較低生產(chǎn)率水平的制造業(yè)培育成為具有較高的相對(duì)生產(chǎn)率的產(chǎn)業(yè)。另一方面，我們可以借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)積極探索服務(wù)業(yè)開放、降低服務(wù)業(yè)進(jìn)入壁壘、重塑服務(wù)業(yè)發(fā)展機(jī)制。

2.降低制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的“冰山成本”

一方面，按照中央簡政放權(quán)的思路，清理各種含有地區(qū)保護(hù)主義條款的文件、規(guī)章、制度；加快有利于建設(shè)規(guī)范平等、公平自由、競爭有序的市場環(huán)境的法律、法規(guī)及政策文件的出臺(tái)，推動(dòng)體制創(chuàng)新。另一方面，積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的建設(shè)，推動(dòng)開放、統(tǒng)一、有序的大市場的形成，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松、自由的環(huán)境。

3.促進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展

一方面，不斷培育諸如移動(dòng)互聯(lián)、電子商務(wù)等新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制造技術(shù)與服務(wù)形態(tài)的深度融合，拓展整個(gè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展空間和獲利能力。另一方面，從機(jī)制和組織方式上完善制造與服務(wù)之間的融合機(jī)制，引導(dǎo)大型制造企業(yè)提升管理創(chuàng)新和業(yè)務(wù)流程再造能力，鼓勵(lì)制造企業(yè)有針對(duì)性地剝離服務(wù)部門，推進(jìn)服務(wù)向?qū)I(yè)化、市場化、社會(huì)化方向發(fā)展。

（作者張亞軍系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究部副部長、助理研究員）