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Editor's Note:

在此全民抗疫的特殊時期，我們特別開設(shè)了一檔全新欄目——PUP Advisor 話新冠，為書友們分享來自普林斯頓大學(xué)出版社“中國學(xué)術(shù)顧問理事會”成員針對此次新冠肺炎疫情的觀點。

本期分享將帶來的是清華大學(xué)文科資深教授、蘇世民書院院長、公共管理學(xué)院教授、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心學(xué)術(shù)委員會聯(lián)席主席薛瀾教授于2003年發(fā)表的文章《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》。

閱讀本欄目上期文章，請點擊：鄭永年：如何理解西方的新一波反華浪潮

伴隨中國在世界學(xué)術(shù)與思想領(lǐng)域持續(xù)崛起的影響力，自2015年起，普林斯頓大學(xué)出版社開始籌備并組建了由林毅夫、施一公、閻學(xué)通、姚期智、薛瀾、汪暉、貝淡寧、劉禾、鄭永年、謝宇、朱強(qiáng)、顏海平、Martin Kern 這十三位領(lǐng)軍學(xué)者思想家組成的“中國學(xué)術(shù)顧問理事會”。該理事會為PUP在中國的發(fā)展提出戰(zhàn)略性建議，并協(xié)助PUP把中國頂級學(xué)術(shù)成果推向世界。

摘要

    本文通過對中國的現(xiàn)有社會狀況的描述,全景地勾勒出目前我國危機(jī)形態(tài)的特點,并因循社會、組織到個人的邏輯過程,揭示社會轉(zhuǎn)型期我國危機(jī)事件高頻發(fā)生的潛在誘因,說明危機(jī)事件的常態(tài)性以及進(jìn)行危機(jī)管理體系建設(shè)的緊迫性;最后,在解析我國現(xiàn)有的危機(jī)管理理念和系統(tǒng)設(shè)置的基礎(chǔ)上,結(jié)合發(fā)達(dá)國家的危機(jī)管理經(jīng)驗提出建立我國危機(jī)管理體系、實現(xiàn)"危機(jī)管理常規(guī)化"的政策建議。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理 社會轉(zhuǎn)型期 中國 社會危機(jī)事件 危機(jī)管理常規(guī)化 管理理念 政府形象

對于轉(zhuǎn)型期的中國而言，有效、及時、和平地處理各種類型的危機(jī)事件已經(jīng)成為今后一定時期內(nèi)我國各級政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)，如何處理好社會危機(jī)事件將直接關(guān)系到政府在公民心目中的權(quán)威地位和良好形象，直接影響著我國政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、概念界定:危機(jī)與危機(jī)管理

(一)危機(jī)

本文把所探討的危機(jī)界定為對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。危機(jī)事件的決策環(huán)境相對于政府的常規(guī)性決策環(huán)境往往是一種非常態(tài)的社會情境，是各種不利情況、嚴(yán)重威脅、不確定性的高度積聚。實際上，對于危機(jī)事件的認(rèn)知與界定，依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以分成不同類型。

從抽象特性上來看，危機(jī)事件一般具有以下四個特征:(1)突發(fā)性和緊急性:組織所面臨的環(huán)境達(dá)到了一個臨界值和既定的閾值，組織急需快速作出決策，并且缺乏必要的訓(xùn)練有素的人員、物質(zhì)資源和時間。

(2)高度不確定性:事件的開端是無法用常規(guī)性規(guī)則進(jìn)行判斷，而且其后的衍生和可能涉及的影響是沒有經(jīng)驗性知識可供指導(dǎo)的;

(3)影響的社會性:對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其影響和涉及的主體具有社群性;

(4)實質(zhì)是非程序化決策問題:管理者必須在有限的信息、資源和時間(客觀上標(biāo)準(zhǔn)的“有限理性”)的條件下尋求“滿意”的處理方案，迅速地從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況(從常態(tài)到非常態(tài))的能力是危機(jī)管理的核心內(nèi)容。

(二)危機(jī)管理

對于危機(jī)管理，從最廣泛的意義上說，危機(jī)管理包含對危機(jī)事前、事中、事后所有事務(wù)的管理。危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)發(fā)生后把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制住。就其本質(zhì)而言，危機(jī)管理是一種非程序化決策，這類決策極為復(fù)雜而困難，往往關(guān)系到組織的安危。有效的危機(jī)管理需要做到如下方面:移轉(zhuǎn)或縮減危機(jī)的來源、范圍和影響;提高危機(jī)初始管理的地位;改進(jìn)危機(jī)沖擊的反應(yīng)管理;完善修復(fù)管理，以能迅速有效地減輕危機(jī)造成的損害。

當(dāng)然，除了基于時間發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)作為建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系的分析框架外，還可以根據(jù)危機(jī)基于管理學(xué)上的本質(zhì)特征選擇組織行為分析框架(危機(jī)中的主體行為分析)和決策過程分析框架(危機(jī)決策流程)進(jìn)行輔助分析，這有利于更深入地理解危機(jī)的誘發(fā)根源和危機(jī)管理的戰(zhàn)略要義。

二、中國轉(zhuǎn)型期的危機(jī)形態(tài):危機(jī)事件高頻發(fā)生

十六大報告中明確指出:“面對很不安寧的世界，面對艱巨繁重的任務(wù)，全黨同志一定要增強(qiáng)憂患意識，居安思危，清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，清醒地看到前進(jìn)道路上的困難和風(fēng)險，倍加顧全大局，倍加珍視團(tuán)結(jié)，倍加維護(hù)穩(wěn)定。”現(xiàn)階段我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，政治經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期，改革開放觸及到深層次的體制性問題，社會制度系統(tǒng)(經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、法律制度和家庭制度)都存在一定程度上的制度變遷，在社會發(fā)展序列上恰好對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段"。在這樣的變革過程中，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，也就存在形成不同危機(jī)的可能。就現(xiàn)實觀察而言，我國轉(zhuǎn)型期的危機(jī)形態(tài)總體上體現(xiàn)出以下幾個特點。

(一)危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國不僅接連發(fā)生重大的自然災(zāi)害，而且隨著社會的轉(zhuǎn)型，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會等各個領(lǐng)域也都發(fā)生了程度不同的危機(jī)事件。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里，由于國有企業(yè)改革尚未到位、農(nóng)村發(fā)展不足、移民安置不當(dāng)?shù)纫蛩匾鸬娜后w性事件常有發(fā)生。在政治領(lǐng)域，由于轉(zhuǎn)型期我國政府職能的界定尚未完全明晰，腐敗瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重，已經(jīng)成為中國“最大的社會污染”，廈門遠(yuǎn)華等一批大案要案，更是嚴(yán)重影響黨和政府的公信力。在司法領(lǐng)域，“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”以及執(zhí)法犯法等司法機(jī)構(gòu)腐敗濫用職權(quán)、有案不立、重罪輕判、裁判不公、執(zhí)行不力等現(xiàn)象，很可能造成社會矛盾激化。在國際上，中美撞機(jī)事件、我國駐南斯拉夫大使館被炸、中國客車從吉爾吉斯回國途中被燒毀多人遇難等事件，都預(yù)示著中國有可能面對種種外交危機(jī)和跨國危機(jī)。

(二)危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模

近幾年我國發(fā)生多起嚴(yán)重的安全事故，尤其是礦井重大安全事故接連不斷，特別是同構(gòu)性的重大事故的接連發(fā)生，在一定程度上已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)生活中的陰影。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局介紹，我國現(xiàn)正處于第五次安全事故頻發(fā)高峰期。與此同時，各地嚴(yán)重的治安案件數(shù)量不斷增加，地區(qū)性的惡勢力有所抬頭。而且，帶有黑社會性質(zhì)的犯罪團(tuán)伙的頭目往往有“保護(hù)傘”、“黑后臺”，甚至有執(zhí)法機(jī)關(guān)人員通風(fēng)報信、協(xié)助作案。此外，在近年來出現(xiàn)的一些群體性沖突中，參與及波及的人數(shù)也越來越多。

(三)危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)

據(jù)信訪部門調(diào)查，近年來發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)幕后有人策劃、煽動和組織，較大規(guī)模的群體性事件更是如此。隨著組織性趨向明顯，群體性事件呈現(xiàn)出持續(xù)性和反復(fù)性的態(tài)勢，鬧事方式不斷升級，規(guī)模不斷擴(kuò)大，對抗性不斷加劇。日益增多的各類群體型突發(fā)事件不僅交通要道受堵造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且這些行為的出現(xiàn)，無形中破壞了社會整體的行為程序，具有十分危險的群體行為誤導(dǎo)可能性。一旦社會的安全管理體系出現(xiàn)失控(諸如民用爆炸品、槍支的管理)，發(fā)生類似石家莊、陜西橫山爆炸等慘案，其后果顯然是不可想象的。

(四)危機(jī)波動方式多元，震動頻度增大

由于目前危機(jī)事件的發(fā)生往往涉及社會不同利益群體，敏感性、連帶性很強(qiáng)，聚集效應(yīng)明顯，而且隨著社會信息化的發(fā)展，傳播渠道多元化，國內(nèi)外各類反動勢力有機(jī)可乘，利用我國政府舊有的處理方式和群眾心理，在各類高科技的信息技術(shù)的支持下，制造各種謠言惑眾，煽動群眾采取過激行為。尤其在各類民族問題以及邪教的處理問題上，分裂勢力和邪教組織往往利用網(wǎng)絡(luò)，散布反動言論，組織地下非法活動，唯恐天下不亂!。著危機(jī)波動方式朝著多元的方向發(fā)展，危機(jī)事件可能引起的震動頻度明顯增大。

(五)危機(jī)事件國際化程度加大

伴隨著全球化的進(jìn)展，危機(jī)事件的發(fā)生也具有了一定的國際互動性，這增加了危機(jī)事件的應(yīng)對難度。第一，隨著改革開放的不斷深入，我國與世界的交流日益廣泛，國際社會在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面的重大變化都會程度不同地波及到我國。特別是“9·11”事件發(fā)生后，一些利益集團(tuán)和組織利用非軍事方式和手段，對敵對方的一些戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行非常規(guī)襲擊，這種現(xiàn)象引起了國際軍事理論界和安全專家的密切關(guān)注。

第二，隨著與外界交流的增強(qiáng)，國內(nèi)的極端個人及組織往往與各類國際反華勢力緊密勾結(jié)，互為呼應(yīng)，嚴(yán)重危害我國國家安全。第三，隨著中國的穩(wěn)定發(fā)展，中國公民在境外的人身、財產(chǎn)安全也常常受到威脅，成為各類恐怖主義直接或間接的目標(biāo)。

三、我國轉(zhuǎn)型期危機(jī)頻發(fā)的誘因

對于我國進(jìn)入危機(jī)頻發(fā)期的原因，我們將因循社會、組織到個人這樣的邏輯過程進(jìn)行分析。在社會的分析層次里將具體分為政治、經(jīng)濟(jì)和文化三個角度;由于我國為政府主導(dǎo)型社會，所以將組織的分析主要局限在政府，并將其歸入到政治體制里一并考慮;對于個人視角，我們將基于人性中的挫折—攻擊理論和曲線，對我國社會中存在的不滿意程度進(jìn)行刻畫，詮釋可能的危機(jī)誘發(fā)路徑。

 (一)社會及組織層面分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不均衡性。改革以來特別是在90年代下半期，中國社會收入的分配格局發(fā)生重大變化，從全民“分享型”或“共享型”增長到“部分獲益型”增長，從全民“非零和博弈”增長到“零和博弈”增長"。在國家范圍內(nèi)，人與人、人與集團(tuán)、國家與國家之間圍繞各自的經(jīng)濟(jì)利益在市場逐漸成熟的過程中，資本市場的集聚效應(yīng)作用日趨明顯，地區(qū)及個體的貧富差距迅速拉大，這主要體現(xiàn)為:首先，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷擴(kuò)大，公共服務(wù)水平與可及性十分懸殊;其次，地區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，極化指數(shù)迅速上升且達(dá)到歷史最高點;第三，從國際形勢來看，舊秩序與醞釀中的新秩序的相互并存和矛盾沖突，使得全球經(jīng)濟(jì)格局中內(nèi)含了極大的結(jié)構(gòu)性張力和緊張;第四，在目前發(fā)展格局中，人與自然的不和諧也日益成為增長的瓶頸和社會不穩(wěn)定的基礎(chǔ)燃燒物質(zhì)"。

2.政治體制改革有待深化。社會結(jié)構(gòu)劇烈變動及政治體制改革相對滯后交互作用造成的傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)畸變和傳統(tǒng)權(quán)威模式的失效，使得舊的政治社會體制控制宏觀、協(xié)調(diào)矛盾、平衡沖突、扼制腐敗的主動性和能力有所減弱，于是危機(jī)的出現(xiàn)就具有了體制性的誘因。

首先，雖然行政觀念和政府職能的轉(zhuǎn)變、政府效能的提高取得了一定的成績，行政管理體制、行政管理方式和行政思維模式仍有待于進(jìn)一步同市場經(jīng)濟(jì)的基本要求接軌。其次，來自信息技術(shù)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇也對我國公共管理的實際運作方式和根本民主制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。第三，市場化浪潮的興起對公共管理本質(zhì)的沖擊和全球化對公共管理范圍和結(jié)構(gòu)的影響。第四，“非正式規(guī)則”的存在使得立法和司法過程存在著缺陷，行政和司法領(lǐng)域的腐敗加劇中國的黑社會性質(zhì)組織的迅速滋生和發(fā)展。

3.傳統(tǒng)道德文化體系的失穩(wěn)。由文化矛盾引發(fā)或支持的沖突和危機(jī)，其根深蒂固性和持久性要遠(yuǎn)甚于其它原因直接引發(fā)的危機(jī)。在經(jīng)歷了西方社會發(fā)展的沖擊和建國后的幾次文化變革中，傳統(tǒng)的孔儒思想體系說教功能逐漸弱化，出現(xiàn)一定程度的信仰危機(jī)。在社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，教育發(fā)展滯后，社會道德、公共倫理出現(xiàn)失范，腐敗的社會風(fēng)氣使道德基礎(chǔ)發(fā)生動搖，網(wǎng)絡(luò)時代的生活方式已經(jīng)嚴(yán)重沖擊著舊有的道德規(guī)范體系，道德虛無主義情緒逐漸蔓延。嚴(yán)重的規(guī)范缺失和規(guī)范偏離、社會結(jié)構(gòu)變遷的加劇以及科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致了人們在不斷出現(xiàn)的新的行動內(nèi)容和選擇標(biāo)準(zhǔn)面前缺乏必要的規(guī)范引導(dǎo)和約束;既有的規(guī)范系統(tǒng)在急劇變遷的社會生活之中的紊亂，也造成了人們在具體行動中的嚴(yán)重偏離和越軌。

我國目前可能存在的社會組織層面的危機(jī)引致因素決定了在今后的一段時期，我們必將面對各方面的危機(jī)。從誘因來看，危機(jī)的實質(zhì)就是潛在的各種社會矛盾與問題積聚激化后的表現(xiàn)形式，或者說是沖突的人群試圖通過非常規(guī)或極端的方式，促使有關(guān)政府部門解決沒有預(yù)見或長期無力解決的問題。從本質(zhì)上看，我國目前危機(jī)事件的主體性質(zhì)為非政治性，主要的目的還是在于對社會公民權(quán)和利益的維護(hù)，關(guān)注弱勢群體，尋求社會平等，但也不能排除具有一定政治目的或?qū)で竽骋簧鐣婕瘓F(tuán)局部利益的行為動機(jī)。

(二)個體行為層面分析

在民眾間對于社會穩(wěn)定的整體局勢的主觀看法上，社科院“我國社會穩(wěn)定形勢研究課題組”、中紀(jì)委的調(diào)查以及中央黨校課題組對地廳級黨政干部的調(diào)查都得到了相似的結(jié)果:腐敗、國有企業(yè)、收入差距、下崗失業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等成為社會關(guān)注的熱點問題%。在社會個體的滿意調(diào)查結(jié)果顯示，對社會生活不滿者(不太滿意和非常不滿意)以及滿意者(指非常滿意和比較滿意)比例都在增加，出現(xiàn)“兩級同化”趨勢。就具體群體而言，對社會生活滿意度最低的群體包括:下崗失業(yè)人員(就業(yè)角度)、低收入人群(收入水平角度)、收入水平下降的人群(收入增減角度)、處于壯年之間的人群(年齡角度)、下崗工人和非技術(shù)工人(職業(yè)角度)、初中和高中文化程度被訪者(文化程度)。

盡管我們大體上滿意的人群要多于不滿意群體，但是在絕對數(shù)量上仍然十分龐大，而且主體都是可能進(jìn)一步被邊緣化的弱勢群體。此外，在社會機(jī)制運作中，這一部分弱勢群體不僅是在經(jīng)濟(jì)生活中處于底層，而且在民主政治生活中參與程度也很低。在無法感知自身境況改變的希望下，尤其面對中國媒體受政府主導(dǎo)的運作方式以及非制度化渠道的匱乏，這些充滿不滿情緒的個體就會變成影響中國社會穩(wěn)定的“燃燒物質(zhì)”，在一定的突發(fā)事件“導(dǎo)火索”作用下，就可能發(fā)展成為破壞性的社會危機(jī)。

四、中國危機(jī)管理現(xiàn)狀分析

為了最大程度地限制和避免公共緊急狀態(tài)給民眾的生命和財產(chǎn)、政府正常的管理活動和社會的基本秩序所造成的危害，世界各國都采取了相應(yīng)的措施和對策來處理與狀態(tài)有關(guān)的危機(jī)事件，采取的措施主要包括立法、完善機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)等幾個方面，而目前我國在舊有體制下成長的傳統(tǒng)危機(jī)管理模式在這幾個方面都存在不少問題，因而很難及時、有效地處理危機(jī)事件的全球性危機(jī)。

(一)中國危機(jī)管理的立法現(xiàn)狀

為有效應(yīng)對各種危機(jī)事件，世界各國首先開展的工作就是制定相關(guān)的法律，統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé)，確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的法治原則。有的國家(如土耳其、加拿大)制定了對付各種公共緊急狀態(tài)的統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》;有的國家成立了處理各種緊急事務(wù)的國家緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)——如美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署。

而我國目前對公共緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的對抗手段比較分散。從立法角度來看，我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴(yán)法》，對付重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》等，不過這些法律本身具有很強(qiáng)的獨立性，部門管理的色彩很重，在突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對上也存在協(xié)調(diào)等多方面的問題。同時，我國也沒有從國家安全的高度制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，使得各地區(qū)、各部門以及各級政府的危機(jī)預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

(二)危機(jī)管理的預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制

預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制是危機(jī)管理中兩項最基本的制度，能夠最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。其中，預(yù)警機(jī)制可以幫助政府對分階段期間內(nèi)可能會發(fā)生的各種形式的危機(jī)事先有一個充分的估計，并做好應(yīng)急準(zhǔn)備，選擇最佳應(yīng)對策略;快速反應(yīng)機(jī)制則可以增強(qiáng)政府在處理危機(jī)事件中的能力，同時還可以最大限度地維護(hù)政府在公共緊急狀態(tài)時期的合法性和權(quán)威性。

由于我國目前沒有統(tǒng)一的國家緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，不能把危機(jī)的前期控制過程納入政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中;政府也沒有從國家安全和國家利益的高度制定反危機(jī)戰(zhàn)略，導(dǎo)致政府很難發(fā)現(xiàn)危機(jī)發(fā)生之前特定潛伏期的種種外部表征，而在危機(jī)爆發(fā)后處理過程中政府往往倉促上陣，形成撞擊式的被動反映模式。同時，我國目前對危機(jī)事件的快速反應(yīng)機(jī)制也不能完全適應(yīng)危機(jī)管理件的要求，主要表現(xiàn)為危機(jī)管理各部門彼此獨立，政府對單項危機(jī)事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng)，而對需要各種資源協(xié)同運作的復(fù)合型危機(jī)的快速反應(yīng)的效率比較低。

(三)危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

面對層出不窮的危機(jī)事件，最為關(guān)鍵的就是建立核心的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門應(yīng)對各種各樣的自然災(zāi)害和人為事故。目前發(fā)達(dá)國家都根據(jù)自己的情況，建立適應(yīng)本國國情的國家安全決策機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，囊括和涵蓋了國家安全和危機(jī)的界定、預(yù)警、智囊參謀、決策和執(zhí)行等機(jī)制和相應(yīng)的部門，其體制內(nèi)的人、財、物也都有相當(dāng)充分的保障。在處理實踐上，各國有著諸多的歷史案例(如古巴導(dǎo)彈危機(jī)、各類生物疫病危機(jī)等)。

我國在國家層面的實際運作上，至今仍缺乏具有會商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，也沒有建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦需要動用各方資源的重大危機(jī)爆發(fā)，或是多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào)，從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。同時，由于目前政府實際部門設(shè)置中并沒有專門的應(yīng)急處理危機(jī)的綜合性管理部門，決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策，往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題，遲報、漏報、甚至瞞報緊急重大情況和事件的情況比較嚴(yán)重。

(四)危機(jī)管理中的社會應(yīng)對能力

危機(jī)實質(zhì)是對一國社會應(yīng)對能力的綜合考驗。美國社會在“9·11”事件中表現(xiàn)出的內(nèi)在有序和恢復(fù)能力，不僅僅來源于其法治化程度，也取決于政府對全民危機(jī)教育的重視。在美國，緊急事務(wù)管理目前已經(jīng)發(fā)展成為一門新學(xué)科，在災(zāi)難防治與緊急應(yīng)變上發(fā)揮極大的功效。而在中國，我們的公民素質(zhì)教育體系、公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)、危機(jī)意識和實際應(yīng)對能力的訓(xùn)練都十分匱乏，更無從談及其中危機(jī)狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦發(fā)生危機(jī)，組織和個體的危機(jī)應(yīng)對大都依賴于本能的自我反應(yīng)，連自身的生命保護(hù)都很難實現(xiàn)，災(zāi)難程度常常急劇蔓延。

(五)危機(jī)管理中的信息披露機(jī)制

危機(jī)事件所涉及的公共信息不同于國家安全信息，應(yīng)該及時、公開、透明地披露，降低公眾獲取信息的成本，穩(wěn)定公眾的信心。全球化和信息多元化使得政府對信息來源渠道的控制減弱，如果政府在危機(jī)事件發(fā)生時，若仍采取傳統(tǒng)的“外松內(nèi)緊”的宣傳策略，容易使自身限于被動。然而，我國現(xiàn)行的媒體政策受現(xiàn)行的法規(guī)、政治體制等因素的制約，在危機(jī)報道方面存在以下兩大問題:其一，有些災(zāi)害發(fā)生地的政府為自己開脫責(zé)任和逃避法律制裁，阻撓媒體公正介入事件報道，不讓公眾了解危機(jī)事件真相。其二，在危機(jī)事件的報道中部分媒體出于對商業(yè)利益的追逐，人為制造熱點、炒作新聞。上述問題要求建立政府與媒體之間的良性互動機(jī)制，既保證媒體的新聞自由，又能保證政府對其進(jìn)行必要的管制。

五、中國亟待建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系

借此次非典型肺炎事件之機(jī)，參照國際經(jīng)驗和美國“9·11”事件的發(fā)生，并結(jié)合我國現(xiàn)實，我們建議:政府應(yīng)當(dāng)從法律、機(jī)構(gòu)、人員、社會意識、民眾技能等多個方面，從危機(jī)的預(yù)警準(zhǔn)備、危機(jī)的快速反應(yīng)、危機(jī)后的學(xué)習(xí)等不同環(huán)節(jié)，加快我國現(xiàn)代危機(jī)管理體系建設(shè)，增強(qiáng)社會整體的危機(jī)意識、自學(xué)習(xí)能力及自我適應(yīng)性，構(gòu)筑一個從政府、軍隊、媒體到民間組織等全方位、立體化、多層次、綜合性的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，做到危機(jī)管理常規(guī)化。

(一)我國各級政府必須樹立正確的危機(jī)意識

凡事“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，形成完善的危機(jī)管理體系，首先必須樹立正確的危機(jī)意識。“居安思危，思則有備，有備無患”，各級政府首先要從關(guān)系黨和國家進(jìn)一步生存發(fā)展的高度認(rèn)識危機(jī)管理的重大意義，“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”，保持敏感度;同時要根據(jù)時代發(fā)展，及時了解非傳統(tǒng)威脅形成的各種可能(尤其是要清醒看待各類事件的聯(lián)動性和個體及各類極端組織可能對社會形成的破壞力)，實時調(diào)整、更新危機(jī)應(yīng)對戰(zhàn)略。

(二)盡快建立常設(shè)性的危機(jī)管理部門，制定權(quán)責(zé)明晰的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制

在國家層面上盡快建立具有會商決策功能的綜合體系和常設(shè)性的危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)部門，協(xié)同各方面專家，對各類危機(jī)事件進(jìn)行劃分總結(jié);在國家安全的高度上制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，在地方各級層面上也應(yīng)相應(yīng)地設(shè)立相關(guān)部門。在反應(yīng)機(jī)制中，對于發(fā)生的危機(jī)事件，要設(shè)立第三方性質(zhì)的獨立調(diào)查制度，公正甄別事件誘因;同時要保持適度的新聞自由度，建立有效的公共危機(jī)溝通機(jī)制;改革各級政府信訪機(jī)構(gòu)職能，在機(jī)構(gòu)實現(xiàn)一定程度的縱向設(shè)置，切實發(fā)揮社會穩(wěn)定安全閥作用。

(三)開展危機(jī)管理素質(zhì)教育，增強(qiáng)社會應(yīng)對能力

我們必須重視全民的危機(jī)管理教育，一方面盡快開展在公務(wù)人員中的危機(jī)應(yīng)對情景訓(xùn)練，這一點可以結(jié)合目前正在大力推動的公共管理碩士職業(yè)教育進(jìn)行推廣;同時對普通民眾開展危機(jī)應(yīng)對教育，了解各種災(zāi)難發(fā)生的科學(xué)過程，掌握一定自我保護(hù)的方法，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對能力。

(四)加強(qiáng)政研合作，大力推進(jìn)危機(jī)管理研究

我國近幾年在現(xiàn)實的觸動下才開始對危機(jī)管理有所引入，自身的研究十分匱乏，這就需要各級部門要盡快推動有關(guān)危機(jī)管理研究，其中重要的是各級政府能夠和適合的科研部門進(jìn)行通力合作，選擇實際案例，建立各類危機(jī)事件的案例庫，并從理論總結(jié)到實踐操作全方位尋求符合我國國情、政情的解決方案。尤其對于西方國家眾多歷史實例要深入剖析，著重觀察總結(jié)美國政府采取的應(yīng)對措施，從不同角度跟蹤收集。

需要強(qiáng)調(diào)的是，危機(jī)管理體系的形成并不能保證社會的安然無憂，長治久安根本上還是取決于公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所以危機(jī)管理的最佳途徑是優(yōu)化程序性決策從而有效避免危機(jī)的發(fā)生。在進(jìn)一步的深化改革中，更為重要的是改革各級政府的績效考核體系，增加綜合性社會發(fā)展要求，減少單純的指標(biāo)性要求;加快電子政務(wù)建設(shè)，切實實現(xiàn)各級政府運作的公開化、程序化、透明化，擴(kuò)大公民的政治參與，加快公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“清華大學(xué)CIDEG”

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