在對美國、日本、德國的應急管理系統和公共衛生突發事件響應系統進行了分析后，我們不禁有疑問，其他國家都有這樣的系統、機制和部門嗎？他們都做得怎么樣呢？

就像是疫情發展至今，很多人會問，有些國家不會向我們“抄作業”嗎？有了好的經驗，是不是應該相互學習效仿呢？

答案是什么？總得來看看。

英國——條件“優越”，系統較完備

英國由于得天獨厚的地理、氣候條件，極其嚴重的自然災害并不多見。但英國建立突發事件應急機制已有很長的歷史。

9·11事件和SARS危機后，英國政府認為單一部門應對、欠缺跨部協調的體制存在明顯缺陷。2004年，議會通過了國內的突發事件法案，旨在加強與改善政府的緊急程序，使其與其他機構和緊急服務建立順暢的協調機制。

英國政府明確規定，在應急處置過程中，以地方政府為主，在涉及較大規模的災難或危機事態中，中央政府根據突發事件發生所在地的地方政府要求提供幫助。

在中央層面，首相是減災救災管理體制的最高行政官，協調和決策的最高機構為內閣緊急應變小組（COBR）。COBR非常設機構，通常是在面臨重大危機并需跨部門協同應對時啟動，以召開緊急會議方式運作。其組成人員也不固定，視事態性質和嚴重程度而定，主要職能是掌握情況、制定戰略性目標、快速形成應急決策。2001年，內閣辦公室設立國民緊急事務秘書處（CCS），下設評估部、行動部、政策部三個職能部門。意外事件規劃學院（EPC）在該處建立，從事應急理論、應急措施和應急行動協調等方面研究。

英國各地區都設有區域救災中心（Regional Disaster Center），建立“金”“銀”“銅”三級應急指揮機制。機構首腦“緊急規劃長官”（Emergency Planning Officer）負責協調各界力量、調動各類資源。

國民健康事務部主要負責突發事件中人員的急救、護理、醫療和對公眾的健康問題進行專家咨詢與指導等。

英國的公共衛生突發事件戰略性指導政策的制定主要集中在中央，由設立在衛生部的突發事件規劃協調小組(Emergency Planning Coordination Unit， EPCU)、衛生保護局(Health Protection Agency， HPA)及其在英國各地的分支機構、衛生部首席醫療官(Chief Medical Officer)、衛生部執行主任(Director of Operations)以及四個大區衛生和社會保障委員會負責。根據2002年4月修改的國民健康服務系統突發事件應對計劃，英國更多的公共衛生突發事件應對職能從國民健康服務系統的衛生局轉向基本醫療委托機構。

澳大利亞——災害不少，系統較完備

澳大利亞的自然災害主要有：暴雨洪澇、高溫干旱、森林火災、熱帶氣旋等，在2014年度《世界災難報告》中，澳大利亞是全球蒙受自然災害損失最大的國家。

其災難管理法于2003年(The Disaster Management Act 2003)由議會通過。從法律上界定了“災害”是指由于某事件的影響而導致的嚴重破壞，要求州和其他機構高度反應、協調合作。其將災害分為四種類型：一是自然災害，包括颶風、地震、水災、暴風雨/雪等；二是人為因素災害，包括爆炸、火災、化學物品泄漏和恐怖襲擊；三是生物因素災害，包括昆蟲傳染、瘟疫或流行??；四是基礎設施故障、空難、車禍等。

災難發生，一般由州政府突發事件廳(Department of emergency services)負責總協調。此部門負責各種突發事件和災難管理，包括預防、貯備、反應和恢復。緊急救援中心接受突發事件廳的領導和指揮，保證提供所有的緊急服務，包括消防、急救車、抗災和救援。下設抗災救援中心(counter disaster and rescue services)，負責社區安全和對可持續發展的實施減災行動。消防救援中心(fire and rescue services)則直接接受突發事件廳的管理。

州設有急救中心(Ambulance Services)，主要任務是承擔本州日常的院前急救和突發公共衛生事件的緊急救援。以昆士蘭為例，其急救中心有7個服務區域，每一個區域急救中心內有一個通訊中心，每一個通訊中心可調度幾個急救站。指揮調度不僅能夠調動醫療服務，還能調動警務、消防等進行聯動。其急救服務面積1734190平方公里，是世界上最大的服務面積之一。昆士蘭州有96%的人口可以直接免費享受急救車服務。65%的急救車可在10分鐘內抵達。急救站設置原則是：如果10分鐘內急救車未能抵達，而統計患者數量超過300人次，應在該區域設置急救站。90%-92%的人口都可以在1小時的飛行時間內接受急救直升機服務，此服務每年運送約5萬人次。

昆士蘭急救醫療系統(Queensland Emergency Medical System)則由院前立體急救-醫院急診科-ICU病房一體化服務形成的急救醫療服務系統(EMSS)組成。突發事件發生后，有高層專家咨詢委員會和州主管領導直接或授權指揮?？杉皶r調動州內一切救援資源或向聯邦政府求援。

印度——災害頻仍，系統仍脆弱

印度是世界上國土面積第七大的國家，處于孟加拉灣和阿拉伯海之間，地理位置和地理特征決定了其是世界上災害頻發的國家之一。印度洪災頻發，每年6-9月的雨季，多地區都遭受洪災威脅或侵蝕，每年有大約370萬公頃土地被淹沒；旱災也是其大患，在印度4億公頃土地中約有75%的土地每年都受到旱災影響；還有颶風，印度有5560公里的海岸線，在孟加拉灣和阿拉伯海每年要遭遇5-6次颶風襲擊；地震也是頻發的災害之一。地處大陸板塊交界擠壓地帶的印度地震頻發，且建筑體防震結構缺乏，導致地震災害造成的傷亡和損失往往較大。

因此，印度在國家、邦、縣和區一級均有統一的災害管理機構。

中央應急災害管理由內閣秘書領銜的災害管理小組牽頭，成員包括涉及應對各種災害的關鍵部委。自然災害相應以農業部為主。

按印度聯邦制規定，一旦遇到自然災害，營救和賑災工作由邦政府負責。邦一級有邦政府首席秘書領銜的邦危機管理小組，其備災工作一般由賑災和安置部或者財政部負責。受災的邦也將邀請中央政府的救災小組到現場進行災情評估并提出援助建議。同時，相關財政資源、其他補救措施如交通運輸、災情警報、糧食跨境調運等由中央政府進行支援。其中，財稅局長和賑災副專員是縣一級負責所有賑災"協調"指揮和控制的主要人物。

印度的有關自然災害財政救濟計劃每年制定一次，由印度政府任命的財政委員會負責制定。

印度的一些主要措施，還是在于氣象觀測、災害預報、加強水利設施建設等方面，以在早期就預見到可能的災害并有所防范。

去年中，印度預計颶風“法尼”將是五年來遭遇的最嚴重的颶風，認為房屋可能會遭重大破壞，道路將被堵塞，電力和水都將無法供應。因此提前緊急疏散工作，大約900個颶風避難所建立起來，救援小組挨家挨戶地向居民發出警告。印度海岸警衛隊和海軍部署了船只和直升機進行救援行動。

印尼——災害頻仍，系統有待改進

印度尼西亞是由17000多個島嶼組成的群島，總人口超過2.68億，是世界第四人口大國。由于其地理位置，印尼也是災害頻發國家，經常發生地震、火山活動和海嘯，其地震潛力是美國的10倍以上。2004年印尼海嘯中，將近30萬人死亡。有記錄顯示，1600-2000年間，印尼遭遇了105次海嘯襲擊，其中90%是由于地震、9%是由于火山爆發、1%是由于山體滑坡引起的。此外，印尼的經濟發展過于依賴自然資源的開采，導致其他水文氣象災害數量也在增加，尤其是洪水、泥石流和旱災。

1979年，印尼就建立了國家自然災害局（BAKORNASPB），作為社會事務部下屬的負責災害管理的政府機構，其主要功能是協調。特殊情況下，國家或地方行政機關的領導（如總統或省長）將負責這些具體職能機構之間的協調。

印尼災害應急管理法規建立有個過程。

2001年，發布了第3號總統令，對國家自然災害局、國內流離失所者和難民的管理作出了一些規定，之后的第111號總統令對其進行了修訂。但仍然缺乏系統、詳細的災害管理法律和政府規章。國家自然災害局的資金籌措機制也沒有充分發揮社區和其他捐助者的作用。

2004年以后，陸續發生了亞齊海嘯、雍亞卡他地震、禽流感、默拉皮火山噴發、拉賓多泥石流和雅加達水災等重特大災害，引發了建立更全面的災害管理法律法規的需求。于是就通過了關于國家自然災害局的2005年83號政府規章。

2007年，印尼議會通過《災害管理法》，授權建立國家災害管理局（BNPB），代替原來的國家自然災害局。《災害管理法》確立并加強負責災害管理的政府機構作用，同時使減災、應急反應和災后恢復重建的資金得到了較為均衡的分配。

2018年，印尼全國有2564起災難，造成數千人死亡，1000多萬人流離失所。去年初，印尼政府宣布將其2019年的救災預算翻一番，達到15萬億印尼盾（10.6億美元），另外，各級政府都設有減災基金，可以用于災前風險管理、培訓教育。

不同國家的特點

通過比較直觀的對比，可以看到，不同國家的地理條件、經濟條件等不相同，其遇到的應急事件、狀態、難度和應對也各不相同。

總體而言，除了天然地理條件這些不可抗因素外，國家社會經濟條件其實也在其中起了很大作用。英國雖然災害發生不頻繁，但是應急管理系統較完善，顯現應急管理主要體現的是治理水平，而非受災頻繁度，因此與經濟發展關系更為密切。如果將地理條件相對“優越”的英國放在一邊，澳大利亞、印尼和印度在地理上都有著多發性地震等災害的特點，但由于澳大利亞人口分布較為稀松，而印度等人口分布非常密集，且澳大利亞基礎設施建設質量較好，而印度等普通居民居住建筑抗震能力較差等原因，兩國遭受災害后所受損失相差較大，應急管理的能力也相差較大。并且會因為應急管理能力弱，可能發生更嚴重、更大規模的傷害和次生傷害以及長期傷害。

具體來看，不同應急管理體系之間有一些區別很耐人尋味。

比如說，發達國家對于公共衛生突發事件的重視程度會更高。其往往會在應急管理中占據一個重要“序列”，并且會有相對獨立的系統和機構。公共衛生管理其實不止是在公共衛生突發事件中需要，在其他災害等應急管理中也是重要組成部分。所謂“生命第一”是也。因此，這其實也是一個國家醫療水平、乃至技術水平是否發達的表征。此外，對于“公共衛生突發事件”的特定注重，也顯現一個國家在社會穩定、經濟富足的基礎上，更為注重健康危機的新思路。這一點在一些經濟較為落后、或國家治理能力較弱的國家，就會被相對忽視。

此外，有趣的事情是，越是應急管理系統縝密的國家，其越是擁有大量社會力量和組織的參與。而與之相反，應急管理系統越是不夠健全，發動群眾越是不足。

當然，應急管理系統是否完善，也包括教育培訓是否充足、信息通告是否及時，災后安排是否妥當。以及，“應急”過后，應該做些什么？英國就既強調，在突發事件出現后，快速作出反應進行處置；也強調，突發事件處置結束后，要使社會及公眾從心理上、生理上和政治的、經濟的、文化的非常狀態中迅速恢復到平常狀態，并及時總結應急處理過程中的經驗教訓。

這些都值得我們進一步思考，我們也將再進行專門討論。

后記

不同國家有不同的地理情況，面對不同的災害，這些都不是可以選擇的。

不同國家有不同的經濟情況，面對不同的災害，這些都不是那么容易改變的。

總而言之，一個國家在應急管理的決策時，要考慮三個層次：第一，面對的是什么。就比如這次疫情，病毒的傳染性、致死率等究竟如何？隨著不斷深入研究，會影響大家的決策。第二，自己有什么。每個國家的經濟條件、技術能力、治理思路、法律法規都不一樣，有些地方能夠做到的，在其他國家基本上不可能成為現實，應對還是要基于本國條件。第三，是最重要的，就是，“機會成本”是什么？好政策的關鍵不是完美無缺，而是相機、應時。采取一種對策，與其他對策相比，利弊何在？如何根據情勢變化相應調整對策？生命誠然是無價的，但是長期可持續性維持生命恐怕是“要價不菲”的。怎么權衡，體現決策能力和水平。

“抄作業”一說，或太過輕浮，但相互學習總是必要的，而謙虛務實是更必要的。

（作者萬喆為經濟學家，澎湃新聞特約評論員）