在對美國、日本、德國的應(yīng)急管理系統(tǒng)和公共衛(wèi)生突發(fā)事件響應(yīng)系統(tǒng)進(jìn)行了分析后，我們不禁有疑問，其他國家都有這樣的系統(tǒng)、機(jī)制和部門嗎？他們都做得怎么樣呢？

就像是疫情發(fā)展至今，很多人會問，有些國家不會向我們“抄作業(yè)”嗎？有了好的經(jīng)驗，是不是應(yīng)該相互學(xué)習(xí)效仿呢？

答案是什么？總得來看看。

英國——條件“優(yōu)越”，系統(tǒng)較完備

英國由于得天獨厚的地理、氣候條件，極其嚴(yán)重的自然災(zāi)害并不多見。但英國建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制已有很長的歷史。

9·11事件和SARS危機(jī)后，英國政府認(rèn)為單一部門應(yīng)對、欠缺跨部協(xié)調(diào)的體制存在明顯缺陷。2004年，議會通過了國內(nèi)的突發(fā)事件法案，旨在加強(qiáng)與改善政府的緊急程序，使其與其他機(jī)構(gòu)和緊急服務(wù)建立順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制。

英國政府明確規(guī)定，在應(yīng)急處置過程中，以地方政府為主，在涉及較大規(guī)模的災(zāi)難或危機(jī)事態(tài)中，中央政府根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生所在地的地方政府要求提供幫助。

在中央層面，首相是減災(zāi)救災(zāi)管理體制的最高行政官，協(xié)調(diào)和決策的最高機(jī)構(gòu)為內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組（COBR）。COBR非常設(shè)機(jī)構(gòu)，通常是在面臨重大危機(jī)并需跨部門協(xié)同應(yīng)對時啟動，以召開緊急會議方式運作。其組成人員也不固定，視事態(tài)性質(zhì)和嚴(yán)重程度而定，主要職能是掌握情況、制定戰(zhàn)略性目標(biāo)、快速形成應(yīng)急決策。2001年，內(nèi)閣辦公室設(shè)立國民緊急事務(wù)秘書處（CCS），下設(shè)評估部、行動部、政策部三個職能部門。意外事件規(guī)劃學(xué)院（EPC）在該處建立，從事應(yīng)急理論、應(yīng)急措施和應(yīng)急行動協(xié)調(diào)等方面研究。

英國各地區(qū)都設(shè)有區(qū)域救災(zāi)中心（Regional Disaster Center），建立“金”“銀”“銅”三級應(yīng)急指揮機(jī)制。機(jī)構(gòu)首腦“緊急規(guī)劃長官”（Emergency Planning Officer）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各界力量、調(diào)動各類資源。

國民健康事務(wù)部主要負(fù)責(zé)突發(fā)事件中人員的急救、護(hù)理、醫(yī)療和對公眾的健康問題進(jìn)行專家咨詢與指導(dǎo)等。

英國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件戰(zhàn)略性指導(dǎo)政策的制定主要集中在中央，由設(shè)立在衛(wèi)生部的突發(fā)事件規(guī)劃協(xié)調(diào)小組(Emergency Planning Coordination Unit， EPCU)、衛(wèi)生保護(hù)局(Health Protection Agency， HPA)及其在英國各地的分支機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部首席醫(yī)療官(Chief Medical Officer)、衛(wèi)生部執(zhí)行主任(Director of Operations)以及四個大區(qū)衛(wèi)生和社會保障委員會負(fù)責(zé)。根據(jù)2002年4月修改的國民健康服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對計劃，英國更多的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對職能從國民健康服務(wù)系統(tǒng)的衛(wèi)生局轉(zhuǎn)向基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)。

澳大利亞——災(zāi)害不少，系統(tǒng)較完備

澳大利亞的自然災(zāi)害主要有：暴雨洪澇、高溫干旱、森林火災(zāi)、熱帶氣旋等，在2014年度《世界災(zāi)難報告》中，澳大利亞是全球蒙受自然災(zāi)害損失最大的國家。

其災(zāi)難管理法于2003年(The Disaster Management Act 2003)由議會通過。從法律上界定了“災(zāi)害”是指由于某事件的影響而導(dǎo)致的嚴(yán)重破壞，要求州和其他機(jī)構(gòu)高度反應(yīng)、協(xié)調(diào)合作。其將災(zāi)害分為四種類型：一是自然災(zāi)害，包括颶風(fēng)、地震、水災(zāi)、暴風(fēng)雨/雪等；二是人為因素災(zāi)害，包括爆炸、火災(zāi)、化學(xué)物品泄漏和恐怖襲擊；三是生物因素災(zāi)害，包括昆蟲傳染、瘟疫或流行病；四是基礎(chǔ)設(shè)施故障、空難、車禍等。

災(zāi)難發(fā)生，一般由州政府突發(fā)事件廳(Department of emergency services)負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)。此部門負(fù)責(zé)各種突發(fā)事件和災(zāi)難管理，包括預(yù)防、貯備、反應(yīng)和恢復(fù)。緊急救援中心接受突發(fā)事件廳的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，保證提供所有的緊急服務(wù)，包括消防、急救車、抗災(zāi)和救援。下設(shè)抗災(zāi)救援中心(counter disaster and rescue services)，負(fù)責(zé)社區(qū)安全和對可持續(xù)發(fā)展的實施減災(zāi)行動。消防救援中心(fire and rescue services)則直接接受突發(fā)事件廳的管理。

州設(shè)有急救中心(Ambulance Services)，主要任務(wù)是承擔(dān)本州日常的院前急救和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急救援。以昆士蘭為例，其急救中心有7個服務(wù)區(qū)域，每一個區(qū)域急救中心內(nèi)有一個通訊中心，每一個通訊中心可調(diào)度幾個急救站。指揮調(diào)度不僅能夠調(diào)動醫(yī)療服務(wù)，還能調(diào)動警務(wù)、消防等進(jìn)行聯(lián)動。其急救服務(wù)面積1734190平方公里，是世界上最大的服務(wù)面積之一。昆士蘭州有96%的人口可以直接免費享受急救車服務(wù)。65%的急救車可在10分鐘內(nèi)抵達(dá)。急救站設(shè)置原則是：如果10分鐘內(nèi)急救車未能抵達(dá)，而統(tǒng)計患者數(shù)量超過300人次，應(yīng)在該區(qū)域設(shè)置急救站。90%-92%的人口都可以在1小時的飛行時間內(nèi)接受急救直升機(jī)服務(wù)，此服務(wù)每年運送約5萬人次。

昆士蘭急救醫(yī)療系統(tǒng)(Queensland Emergency Medical System)則由院前立體急救-醫(yī)院急診科-ICU病房一體化服務(wù)形成的急救醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)(EMSS)組成。突發(fā)事件發(fā)生后，有高層專家咨詢委員會和州主管領(lǐng)導(dǎo)直接或授權(quán)指揮。可及時調(diào)動州內(nèi)一切救援資源或向聯(lián)邦政府求援。

印度——災(zāi)害頻仍，系統(tǒng)仍脆弱

印度是世界上國土面積第七大的國家，處于孟加拉灣和阿拉伯海之間，地理位置和地理特征決定了其是世界上災(zāi)害頻發(fā)的國家之一。印度洪災(zāi)頻發(fā)，每年6-9月的雨季，多地區(qū)都遭受洪災(zāi)威脅或侵蝕，每年有大約370萬公頃土地被淹沒；旱災(zāi)也是其大患，在印度4億公頃土地中約有75%的土地每年都受到旱災(zāi)影響；還有颶風(fēng)，印度有5560公里的海岸線，在孟加拉灣和阿拉伯海每年要遭遇5-6次颶風(fēng)襲擊；地震也是頻發(fā)的災(zāi)害之一。地處大陸板塊交界擠壓地帶的印度地震頻發(fā)，且建筑體防震結(jié)構(gòu)缺乏，導(dǎo)致地震災(zāi)害造成的傷亡和損失往往較大。

因此，印度在國家、邦、縣和區(qū)一級均有統(tǒng)一的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)。

中央應(yīng)急災(zāi)害管理由內(nèi)閣秘書領(lǐng)銜的災(zāi)害管理小組牽頭，成員包括涉及應(yīng)對各種災(zāi)害的關(guān)鍵部委。自然災(zāi)害相應(yīng)以農(nóng)業(yè)部為主。

按印度聯(lián)邦制規(guī)定，一旦遇到自然災(zāi)害，營救和賑災(zāi)工作由邦政府負(fù)責(zé)。邦一級有邦政府首席秘書領(lǐng)銜的邦危機(jī)管理小組，其備災(zāi)工作一般由賑災(zāi)和安置部或者財政部負(fù)責(zé)。受災(zāi)的邦也將邀請中央政府的救災(zāi)小組到現(xiàn)場進(jìn)行災(zāi)情評估并提出援助建議。同時，相關(guān)財政資源、其他補(bǔ)救措施如交通運輸、災(zāi)情警報、糧食跨境調(diào)運等由中央政府進(jìn)行支援。其中，財稅局長和賑災(zāi)副專員是縣一級負(fù)責(zé)所有賑災(zāi)"協(xié)調(diào)"指揮和控制的主要人物。

印度的有關(guān)自然災(zāi)害財政救濟(jì)計劃每年制定一次，由印度政府任命的財政委員會負(fù)責(zé)制定。

印度的一些主要措施，還是在于氣象觀測、災(zāi)害預(yù)報、加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)等方面，以在早期就預(yù)見到可能的災(zāi)害并有所防范。

去年中，印度預(yù)計颶風(fēng)“法尼”將是五年來遭遇的最嚴(yán)重的颶風(fēng)，認(rèn)為房屋可能會遭重大破壞，道路將被堵塞，電力和水都將無法供應(yīng)。因此提前緊急疏散工作，大約900個颶風(fēng)避難所建立起來，救援小組挨家挨戶地向居民發(fā)出警告。印度海岸警衛(wèi)隊和海軍部署了船只和直升機(jī)進(jìn)行救援行動。

印尼——災(zāi)害頻仍，系統(tǒng)有待改進(jìn)

印度尼西亞是由17000多個島嶼組成的群島，總?cè)丝诔^2.68億，是世界第四人口大國。由于其地理位置，印尼也是災(zāi)害頻發(fā)國家，經(jīng)常發(fā)生地震、火山活動和海嘯，其地震潛力是美國的10倍以上。2004年印尼海嘯中，將近30萬人死亡。有記錄顯示，1600-2000年間，印尼遭遇了105次海嘯襲擊，其中90%是由于地震、9%是由于火山爆發(fā)、1%是由于山體滑坡引起的。此外，印尼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴自然資源的開采，導(dǎo)致其他水文氣象災(zāi)害數(shù)量也在增加，尤其是洪水、泥石流和旱災(zāi)。

1979年，印尼就建立了國家自然災(zāi)害局（BAKORNASPB），作為社會事務(wù)部下屬的負(fù)責(zé)災(zāi)害管理的政府機(jī)構(gòu)，其主要功能是協(xié)調(diào)。特殊情況下，國家或地方行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)（如總統(tǒng)或省長）將負(fù)責(zé)這些具體職能機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

印尼災(zāi)害應(yīng)急管理法規(guī)建立有個過程。

2001年，發(fā)布了第3號總統(tǒng)令，對國家自然災(zāi)害局、國內(nèi)流離失所者和難民的管理作出了一些規(guī)定，之后的第111號總統(tǒng)令對其進(jìn)行了修訂。但仍然缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)的災(zāi)害管理法律和政府規(guī)章。國家自然災(zāi)害局的資金籌措機(jī)制也沒有充分發(fā)揮社區(qū)和其他捐助者的作用。

2004年以后，陸續(xù)發(fā)生了亞齊海嘯、雍亞卡他地震、禽流感、默拉皮火山噴發(fā)、拉賓多泥石流和雅加達(dá)水災(zāi)等重特大災(zāi)害，引發(fā)了建立更全面的災(zāi)害管理法律法規(guī)的需求。于是就通過了關(guān)于國家自然災(zāi)害局的2005年83號政府規(guī)章。

2007年，印尼議會通過《災(zāi)害管理法》，授權(quán)建立國家災(zāi)害管理局（BNPB），代替原來的國家自然災(zāi)害局。《災(zāi)害管理法》確立并加強(qiáng)負(fù)責(zé)災(zāi)害管理的政府機(jī)構(gòu)作用，同時使減災(zāi)、應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建的資金得到了較為均衡的分配。

2018年，印尼全國有2564起災(zāi)難，造成數(shù)千人死亡，1000多萬人流離失所。去年初，印尼政府宣布將其2019年的救災(zāi)預(yù)算翻一番，達(dá)到15萬億印尼盾（10.6億美元），另外，各級政府都設(shè)有減災(zāi)基金，可以用于災(zāi)前風(fēng)險管理、培訓(xùn)教育。

不同國家的特點

通過比較直觀的對比，可以看到，不同國家的地理條件、經(jīng)濟(jì)條件等不相同，其遇到的應(yīng)急事件、狀態(tài)、難度和應(yīng)對也各不相同。

總體而言，除了天然地理條件這些不可抗因素外，國家社會經(jīng)濟(jì)條件其實也在其中起了很大作用。英國雖然災(zāi)害發(fā)生不頻繁，但是應(yīng)急管理系統(tǒng)較完善，顯現(xiàn)應(yīng)急管理主要體現(xiàn)的是治理水平，而非受災(zāi)頻繁度，因此與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系更為密切。如果將地理條件相對“優(yōu)越”的英國放在一邊，澳大利亞、印尼和印度在地理上都有著多發(fā)性地震等災(zāi)害的特點，但由于澳大利亞人口分布較為稀松，而印度等人口分布非常密集，且澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量較好，而印度等普通居民居住建筑抗震能力較差等原因，兩國遭受災(zāi)害后所受損失相差較大，應(yīng)急管理的能力也相差較大。并且會因為應(yīng)急管理能力弱，可能發(fā)生更嚴(yán)重、更大規(guī)模的傷害和次生傷害以及長期傷害。

具體來看，不同應(yīng)急管理體系之間有一些區(qū)別很耐人尋味。

比如說，發(fā)達(dá)國家對于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的重視程度會更高。其往往會在應(yīng)急管理中占據(jù)一個重要“序列”，并且會有相對獨立的系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)。公共衛(wèi)生管理其實不止是在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中需要，在其他災(zāi)害等應(yīng)急管理中也是重要組成部分。所謂“生命第一”是也。因此，這其實也是一個國家醫(yī)療水平、乃至技術(shù)水平是否發(fā)達(dá)的表征。此外，對于“公共衛(wèi)生突發(fā)事件”的特定注重，也顯現(xiàn)一個國家在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)富足的基礎(chǔ)上，更為注重健康危機(jī)的新思路。這一點在一些經(jīng)濟(jì)較為落后、或國家治理能力較弱的國家，就會被相對忽視。

此外，有趣的事情是，越是應(yīng)急管理系統(tǒng)縝密的國家，其越是擁有大量社會力量和組織的參與。而與之相反，應(yīng)急管理系統(tǒng)越是不夠健全，發(fā)動群眾越是不足。

當(dāng)然，應(yīng)急管理系統(tǒng)是否完善，也包括教育培訓(xùn)是否充足、信息通告是否及時，災(zāi)后安排是否妥當(dāng)。以及，“應(yīng)急”過后，應(yīng)該做些什么？英國就既強(qiáng)調(diào)，在突發(fā)事件出現(xiàn)后，快速作出反應(yīng)進(jìn)行處置；也強(qiáng)調(diào)，突發(fā)事件處置結(jié)束后，要使社會及公眾從心理上、生理上和政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的非常狀態(tài)中迅速恢復(fù)到平常狀態(tài)，并及時總結(jié)應(yīng)急處理過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。

這些都值得我們進(jìn)一步思考，我們也將再進(jìn)行專門討論。

后記

不同國家有不同的地理情況，面對不同的災(zāi)害，這些都不是可以選擇的。

不同國家有不同的經(jīng)濟(jì)情況，面對不同的災(zāi)害，這些都不是那么容易改變的。

總而言之，一個國家在應(yīng)急管理的決策時，要考慮三個層次：第一，面對的是什么。就比如這次疫情，病毒的傳染性、致死率等究竟如何？隨著不斷深入研究，會影響大家的決策。第二，自己有什么。每個國家的經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)能力、治理思路、法律法規(guī)都不一樣，有些地方能夠做到的，在其他國家基本上不可能成為現(xiàn)實，應(yīng)對還是要基于本國條件。第三，是最重要的，就是，“機(jī)會成本”是什么？好政策的關(guān)鍵不是完美無缺，而是相機(jī)、應(yīng)時。采取一種對策，與其他對策相比，利弊何在？如何根據(jù)情勢變化相應(yīng)調(diào)整對策？生命誠然是無價的，但是長期可持續(xù)性維持生命恐怕是“要價不菲”的。怎么權(quán)衡，體現(xiàn)決策能力和水平。

“抄作業(yè)”一說，或太過輕浮，但相互學(xué)習(xí)總是必要的，而謙虛務(wù)實是更必要的。

（作者萬喆為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，澎湃新聞特約評論員）