當前新冠肺炎疫情防控形勢仍十分嚴峻，短期內給經濟造成了巨大沖擊。為緩解疫情影響，財政部出臺多項財稅政策，各地政府也紛紛出臺針對性舉措，減輕企業的經營壓力。澎湃新聞采訪了中國人民大學財政金融學院財政系主任、人大財稅所研究員呂冰洋，應對疫情帶來的經濟影響,財政如何發力？財政支出有哪些需要完善的？財政該如何改革？呂冰洋教授進行了解讀并提出建議。

澎湃新聞：應對疫情帶來的經濟影響，當下一系列的財政支出是否到位？積極的財政政策如何做到大有可為？

呂冰洋：應對疫情肯定需要積極財政政策發力。積極財政政策主要體現在支出政策調整與稅收政策調整上。關于財政支出主要是從兩方面考慮：1，整體上支出是否要突破3%的赤字率？當前背景下，我個人認為要考慮突破3%赤字率并增發國債。2，調整財政支出結構。今年各個地方的兩會已經結束，這意味著財政預算也都做完了，但是突然發生了這個疫情，那么已經做好的預算要根據實際情況進行調整。例如，財政支出結構中衛生健康支出、災害防治及應急管理支出占比肯定會增加。在稅收政策上，要著眼于降低企業成本，增加企業現金流，至少保證企業能夠在疫情沖擊下生存下來。

澎湃新聞：實施積極財政政策又會帶來什么壓力？

呂冰洋：今年財政會面臨較大的壓力。第一，應對疫情帶來財政壓力。財政部公布，截至2月13日，各級財政投入805.5億元 ，中央財政投入127.9億元。這些支出用于疫情基建、設備和防護物資采購、疫情防控人員補助和醫療救治費用補助、基層防疫經費等，估計整個疫情期間，應對疫情的財政支出金額會在1000-1500億元。我們還有一系列的減稅政策，包括支持防護救災、支持物資供應、鼓勵捐贈、支持復工復產等四類政策，這些減稅政策將會帶來稅收減收，并且將持續發揮一段時間，全年減稅規模也會在5000億以上。支出增加與稅收減少的同時發生，財政上壓力肯定會很大。

其次，財政還面臨著保增長和建設小康社會的壓力。今年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年。地方兩會都已經開完了，各地今年的經濟增長目標也定好了，疫情突如其來，要實現既定目標，財政政策就要發力，一方面要發揮它逆周期調節作用，拉動經濟增長；另一方面，要化解這次疫情可能帶來的經濟和社會風險。我們一直堅持赤字率不超過3%，但是經濟下滑背景下，又面臨疫情沖擊，還是需要提高財政赤字率，擴大財政支出并增發國債。

澎湃新聞：擴大支出是否會引起債務負擔過重？這是長久之計嗎？您有什么好的建議？

呂冰洋：世界各國歷史經驗表明，在危機發生的時候，很多國家突破了3%的約束。2008年世界金融危機發生后，經濟發達國家平均赤字率由2008的1.9%迅速上升到7.4%，之后逐年下降，到2013年后回落到3%。新興市場經濟國家和拉美國家的平均赤字率則由2008年負值（財政盈余狀態）轉為正值。在今年形勢比較緊張，財政需要發揮作用時候，我們可以增發國債，用于彌補減稅增支帶來的財政缺口、用于疫情地區救助、用于彌補衛生防疫系統的短板。

但是我們并不是說就要放松財政約束，越是財政赤字率提高的時候，越是要強調財政約束的重要性，避免未來出現的財政可持續性問題。我們可以考慮實行中長期預算的平衡，譬如建設中長期財政預算制度。這個從十八屆三中全會開始一直在提，借此機會我們就要推動這方面改革，實現以5年為期的跨年度預算平衡。正好我們在做十四五規劃，按照五年期要求動態平衡赤字率不超過一定的值，而不是每年限定一個數字，這樣引入中長期預算，提高財政政策的靈活性。

另外，要多角度思考財政可持續性問題。一方面，我國債務余額逐年增長，財政還本付息壓力增大，例如財政債息支出占整個財政支出比例從2009年的2%提高到去年的3.5%，這幾年連續處于上升趨勢。另一方面，也應看到，中國國情與其他國家不同，中國政府有大量的權益性資產，如根據《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》，2018年國有資本權益總額為58.7萬億元，再加金融資產和行政事業單位資產，中國政府抵抗風險沖擊的能力還是很強的。

澎湃新聞：針對目前中央和各地出臺的很多減稅降費政策，您怎么看？減稅空間大嗎？

呂冰洋：總的判斷，積極財政政策減稅的空間并不大。因為從2009年提出結構性減稅政策到現在，政策上一直是在減稅的。雖然有些年份由于“金稅三期”工程實施，稅收征管加強導致稅收增加，但是總體看宏觀稅負處于不斷下降趨勢。2018年和2019年我國分別實行1.3萬億和2萬億以上的大規模減稅，減稅空間已經不大。連續幾年大規模減稅導致財政收入下滑比較厲害，2019年全國財政收入增長3.8%，比2018年下降2.4個百分點，而其中地方級財政收入增長下降更厲害，2019年僅增長3.2%。這種情況下，加上已經有的稅收優惠政策，那么減稅空間肯定是有限的。

因此，我們不會再像去年一樣采取大規模的、普惠性的減稅，只能采取有針對性的減稅政策。減稅政策主要聚焦在兩個方向，一是針對疫情防控的政策，二是針對解決企業現金流的政策。現金流緊張問題是企業目前面臨最困難的問題，要解決這個問題，除了財政政策外，貨幣政策和社會保障政策要一起發力。除了國家層面出臺一系列政策外，各地方針對中小企業也采取了一系列的稅收優惠政策。

澎湃新聞：目前，地方公共預算中公共安全、公共衛生支出比例如何？各地的預算是否留足了空間？未來當如何調整？

呂冰洋：各省兩會期間都會公布《關于2019年財政預算執行情況和2020年財政預算草案的報告》，我們收集并分析了一下，發現只有15個省份部分公開了預算支出明細項目，其他省份沒有公布。這方面是需要改進的，要讓公眾知道地方政府的錢花在了什么地方。

疫情突然發生，政府首先應考慮動用財政預備費。按《中華人民共和國預算法》規定，各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的1%-3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。但我們發現，現在公布預算費支出的13個省份中，預備費平均是1.2%，有的甚至不到1%，可見各省普遍計提的預備費比例是很低的。

除了預備費外，各省災害防治及應急管理支出占財政支出的比平均設置在0.5%，2019年的決算也是占0.5%，今年的預算是參考往年的支出情況設定的。上海和北京設定的比較高，上海市為3%，北京市為2.5%。在公共衛生健康支出方面，各省平均占財政支出的比重為8.1%，這和去年的初步決算保持平衡。而恰恰是疫情重災區湖北省，預備費、災害防治及應急管理支出、公共衛生健康支出均低于全國平均水平，這種情況下要么調整財政支出結構，要么要增加中央對湖北省轉移支付。

現在疫情在全國范圍爆發，需要我們反思：第一，各地方為什么計提預備費比例普遍比較低？有的甚至低于《預算法》的最低規定》；第二，疫情沖擊下暴露出我們在災害防治、城市應急系統、公共衛生、大眾健康等方面存在不少短板，我們之前設計的財政支出結構是否合理？

澎湃新聞：財政支出結構怎樣調整？如何提高財政支出效率？

呂冰洋：調整財政支出結構實際上是從去年就大力開展了，2019年為支持減稅降費政策的實施，兩會上要求全國一般性支出壓縮5%，7月份又進一步要求力爭壓縮10%以上。在財政減稅增支壓力加大的背景下，財政要做的是在提質增效上做文章。首先是要保障重點，據財政部劉昆部長強調，今年財政支出重點是要保障疫情防控經費的落實、支持脫貧攻堅任務完成、加強污染防治和生態建設、推進創新發展和產業升級、保障和改善民生。其次是要提高財政支出效率。如何提高？我們多年一直強調實行財政績效預算管理，但說起來容易做起來難，為提高績效預算管理又導致項目指標分解、層層填表等問題。實際上，提高財政支出的透明度，加強對財政支出的審計監督是提高財政支出效率的不二法門。

澎湃新聞：這次疫情暴露了許多短板，也引起反思，財政上有哪些需要改進？

呂冰洋：這次疫情暴露了財政在推動國家治理方面的一些短板，個人認為，一方面財政政策要及時面對復雜多變的經濟社會形勢做出回應，另一方面，要化危為機，積極推動改革，借此機會把我們多年來想做而未做，或者開展緩慢的制度改革大事完成。

第一，建立中長期預算制度，實行跨期預算平衡，提高財政透明度，提高財政績效管理水平，這方面剛才講了。第二，要從根本上考慮公共物品和公共服務的提供者與提供方式問題。我們多年來形成一種理念，就是公共的事就是政府的事，政府的事就要通過財政資金來解決。實際上，不論是財政理論而各國實踐，公共物品和公共服務不是必然要由政府來提供，公共物品分為純粹公共物品和混合公共物品，理論上，純粹公共物品所占比例是很少的，絕大部分歸為是混合公共物品，在性質上分別歸為俱樂部物品和公共池塘物品，這兩類公共物品在絕大多數情況下可以由私人部門來提供。如果混合物品和大量公共服務能讓私人部門提供，那么財政壓力就會減輕很多。這樣既可以給社會松綁，激發社會參與公共治理積極性，又給政府卸了不少擔子，何樂而不為呢？例如，在此次疫情期間，可以看到很多社會組織、民間團體、企業、志愿者發揮了積極作用，而湖北紅十字會在這次疫情救助中的工作反而并不理想。私人部門有熱情、有資金、有經驗，可以通過合理的制度設計，讓他們在教育、科技、醫療、污染防治、公共交通等領域發揮更大作用。這就需要一系列更深入的改革，其實就是要調整政府與市場關系、政府與社會關系，給社會松綁，政府由社會的大家長角色變為社會的參與者角色。這就需要我們把十八屆三種全會、十九大與十九大四會強調的國家治理方面的改革堅定不移地推進下去，向改革要活力，向改革要發展。

澎湃新聞：中央和地方財政關系一直是財政改革的重難點，目前的形勢下要怎樣推進？您有哪些建議？

呂冰洋：經濟形勢往上走的時候，改革是比較容易進行的。在當前背景下，中央地方財政關系改革上可以按暫停鍵。政府間財政關系改革主要包括：一個是財權方面改革，另一個是事權與支出責任方面改革。財權改革主要集中體現在中央與地方稅收分享方法改革與地方稅建設問題，這方面改革會影響到地方財力保障、地區平衡、地方積極性發揮方向等問題，可以說牽一發而動全身，改革并不容易。當前財權劃分還是主要強調調動地方發展經濟積極性，因此財權劃分改革可以暫時不動。就事權與支出責任方面改革而言，這幾年改革推進速度很快，分別就基本公共服務領域、教育、科技、交通運輸等領域進行了改革，每項改革均會影響到地方財政支出結構，當前背景下可以暫緩這方面改革。