美軍在聯邦應急響應中扮演著重要角色，但表現卻不盡如人意，因為反應緩慢、效率低下時常遭到詬病。這固然與外界預期太高有關，但軍地聯動、部門協調障礙重重也是不爭的事實。此外，美國的軍政大趨勢也使這一局面難以改善，比如聯邦收權、現役部隊對此類任務失去興趣、國民警衛隊的防控優勢等。

兩道難題

第一道難題是聯邦與州的協調。

《美國憲法》第十修正案規定，“凡是憲法沒有賦予聯邦，且沒有禁止各州所享有的權力，均由各州及人民保留。”1878年《地方民團法案》（Posse Comitatus Act，字面意思為“郡的權力”）對此憲法精神做了進一步的明確，強調州長對國民警衛隊的調動權。此即美國聯邦與地方政軍關系的基石。

1988年的《斯塔福德救災與應急支援法案》及其修訂版雖然擴大了總統的權力，但并未突破《民團法案》。從根本上來說，國民警衛隊仍然是“州長的隊伍”，不同于現役部隊和預備役。

《民團法案》的另一個重要精神是嚴禁軍事力量介入國內執法、治安、維穩，可引申至疫區相關任務。不過，《美國法典》第十卷卻明確了州長在多種任務場景下調配國民警衛隊的權力，包括維持治安。而《法典》第三十二卷還規定，警衛隊可在執行州長任務同時接受聯邦酬勞，執行包括治安、執法在內的任務。“9·11”之后，警衛隊在美國多地機場維持治安，便是根據這一條款來進行的。這些規定打開了軍隊的國內執法治安禁區。

當重大疫情發生時，州長應急響應的首選肯定是自己的隊伍，亦即本州的國民警衛隊。多數情況下，州長還會依據《民團法案》實行“聯州自保”，在調動本州警衛隊的基礎上向鄰州“借兵”。只有在地方部隊無力應付時，州政府才會向聯邦請求現役部隊的介入。

這時，州和聯邦之間的協調就成了問題。上篇說過，州政府向聯邦求援，要經過一套十余步的“協助申請”。對于不熟悉華盛頓相關機制運作的地方文官來說，這一機制帶來了巨大挑戰。例如2005年卡特里娜颶風災害期間，地方及聯邦層面都宣布了緊急狀態，但這一程序始終未啟動，致使聯邦和地方協調溝通一度陷于崩潰，直接影響了白宮和五角大樓的有效災害評估、軍隊部署決策，以及人員和物資的調配。

第二類協調難題在國防部與其他聯邦機構之間。

聯邦機構之間通過多種機制進行協調，包括跨機構工作組、跨機構聯絡官、共同編制行動預案與計劃，以及機構聯合訓練演習等等。在軍方，“國防協作官”很關鍵，他們向聯合部隊指揮官及北方司令部負責，傳遞協調軍事響應的需并派遣聯絡官。

盡管如此，聯邦機構間的溝通仍然障礙重重。比如，衛生與公眾服務部、聯邦應急管理局、國土安全部、國務院等部門往往高估軍隊的響應能力，而低估了疫情災害對物資、物流、人員等方面造成的巨大壓力。再如，五角大樓與其他機構雖有日常溝通機制，但在聯合行動計劃的實施與評估過程中難以實時對表，各機構步調不一致導致效率耗損是大概率事件。

在具體表現上，聯邦機構的信息系統并未做到無門檻共享，特別是軍方的數據信息，即使不涉密，獲取成本也偏高。目前，聯邦應急管理局承擔了絕大部分跨機構信息的匯總工作，聯邦機構很難繞開它去獲取其他部門的信息數據，這樣一來，既抬高了行政成本，也降低了效率。一些非常重要的日常推演數據、經驗匯總及相應預案修正無法有效同步更新。

這也是為什么應急管理局一再建議各機構加強信息透明和分享機制，比如將信息發布在“國土安全信息網絡”上，這是一個對聯邦、州、地方、政府及私人國土安全相關部門都開放的網絡平臺。

至于軍隊和地方，原本就有矛盾和偏見，加上統籌協調不足，互相不買賬的情況時有發生。美國軍地聯訓聯演具有下沉式、基層化的特點，預案和準備也都在基層展開。這種演習的好處是實操性強，微觀及基層迅速發現問題；弊端是中高層協調缺失，有些演習軍方只出動連級防化部隊，而地方執法機構如警察系統的大員們常常不買他們的賬。

歷史趨勢

美國立國早期，聯邦政府參與國內災害救援是禁區，被認為超越了憲法賦予的權力。即便各州向聯邦政府申請救災援助，也往往被拒絕。加之大規模常備軍被認為有損美國政治健康，又受限于當時的交通條件、人口密度等因素，在天災人禍面前，美軍基本派不上什么用場。這種情況在南北戰爭之后有所改變，但總體來說，軍隊參與國內民事支援的幅度依然有限，1868至1898年的三十年間，有案可查的只有17次。

進入20世紀，聯邦統籌的觀念得到強化。這時，美國已經從相對扁平分散的農業國發展成為以大都市為核心的工業國，隨著州與聯邦依存度的不斷提高，“垂直治理”和“統一調配”的優勢日益凸顯。相應地，聯邦救災的相關法律程序和經費管理進行了調整，現役部隊成為主力。

不過，這種情況并沒有持續太長時間。1930年代以后，紅十字會和國民警衛隊開始承擔更多責任，現役部隊逐漸邊緣化。二戰爆發后，美軍專注海外作戰，基本淡出了國內任務。

二戰后，聯邦政府在國內應急響應中的重要性再一次提升，但軍隊的作用卻在持續下降。1950年，《聯邦救災法案》授權總統先斬后奏，可以繞開國會對災害進行反應。紅十字會與公共衛生局可基于聯邦立場，統一調配各州國民警衛隊與民防部門。1974年，國會通過《聯邦救災法案》修正案；1979年，聯邦應急管理局成立；1982年，《經濟法案》進行修訂，調整了聯邦機構間的物資與服務交易規則……這些都強化了聯邦政府在國內救援體系中的核心地位。

冷戰結束后，強化軍隊本土應急響應支援職能的聲音再次出現。原因有二：一是聯邦應急管理局及地方官員在1990年代初的幾次災害中應對不利，最后還是靠軍隊才挽回危局；二是冷戰結束后，美軍在國家安全政策中的定位和任務轉型提上議事日程，強化對內功能是諸多新主張之一。

盡管如此，現役部隊的應急響應能力并未明顯提高。除了上文提到的諸多掣肘，軍隊擴大救災參與的最大阻力，來自軍隊本身。美軍向來對所謂的“美式戰爭”情有獨鐘，這種戰爭的特點一是渴望并依賴技術上的優勢，二是對于低烈度任務和非戰爭行動缺乏興趣。美軍高層更是時刻警惕軍隊資源被“挪用”到訓練與作戰之外的領域。

現役部隊在應急響應中的角色持續弱化，取而代之的是各州的國民警衛隊。一來國民警衛隊擁有“子弟兵”屬性，奔赴疫情一線的官兵救助的都是本鄉本土親人朋友。相較之下，現役部隊則像是“雇傭兵”，為了聯邦薪酬才出動的聯邦“雇員”，與美國社會的隔閡十分明顯。

二來國民警衛隊熟悉其所在的州，與相關行政部門打交道的經驗豐富，溝通渠道相對暢通，加之對當地的人文、經濟和地理狀況都更為了解，人員和物資調配起來也更快更妥當。

最后，也是最重要的，國民警衛隊是“州長的兵”。各州府調動本州國民警衛隊并向鄰州求援兵，效率比啟動聯邦應急機制高得多。

鑒于國民警衛隊的上述優勢，近年的《國防授權法案》曾做過相應調整，授權使州長與總統在必要時協商安排國民警衛隊軍官擔任災疫區前線特遣部隊的總指揮官，不僅指揮本州警衛隊，也可在緊急狀態下指揮聯邦現役部隊。不過，這項安排的實際操作困難重重，遭到現役部隊抵觸，不僅難以提高救援前線的效率，反而可能加劇軍隊內部矛盾。

進入后反恐時代，美軍再一次面臨任務轉型。特朗普總統的大國競爭定位，勢必會影響美軍在國內民事支援中的作為。雖然也有意見認為，參與疫情防控、搶險救災有助于提高部隊應對戰場環境下不同任務的能力，但總的來說，五角大樓對挖掘美軍的對內功能不感興趣，而更希望把人力、財力、物資、裝備和時間集中起來，專注于地緣競爭。

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作者祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。