美國歷史不長，卻也經歷了許多災害和危機，僅1918年的流感爆發就造成了約67.5萬美國人的死亡。

在應對災害的過程中，美國形成了一套以聯邦政府文官機構與州政府為主體的災害響應體系，包括對重大傳染病疫情的應急反應、防控、善后和重建。不過，軍隊的作用也不可忽視。一些作戰與和平時期非戰爭行動具有互通性，如疏散、維穩、后勤、運輸、通訊、監測等等，在這些領域，軍隊無論在動員、裝備，還是人力、物資上都具有優勢。

軍隊參與災害、疫區救援的最大問題，在于缺乏專業知識與訓練，專職單位數量小。不過也有特例，比如海岸警衛隊，過去十多年，在國內民事支援任務中，它是反應最為迅速、作用最為顯著的聯邦軍事單位。當然，這與過去十余年美國主要國內災害的性質有關系，如在應對颶風災害時，海岸警衛隊的裝備、訓練和部署特點都為其專業化響應提供了基礎。

具體到突發公共衛生事件，為了提高軍隊的響應能力，美國做了不少頂層設計和機制建設，上下與平行聯動設計比多數國家精細得多。這些設計和工作經由法律確認和行政保障，常年更新和完善，是美軍進行民事支援的前提。其中存在諸多問題放在后面談，先來看一看其總體設計。

多層面響應

頂層設計方面，美國公共突發事件應急體系由一整套法律框架加以規范和保障，《美國憲法》、《民團法案》等根基外，在歷史的演進中還產生了一系列法案與行政框架，包括1950年《聯邦救災法案》、1982年《經濟法案》、1988年《斯塔福德救災與應急支援法案》、1992年《聯邦響應預案》（FRP）、2004年《全國響應預案》（NRP）、2008年《全國響應框架》（NRF），一系列總統令和行政方案，如2003年《國土安全第五號總統令》、2006年國安會的《大流行流感國家戰略行動預案》、2011年的《第八號總統令》等。

由于軍隊擁有更高的組織協調能力，更集中的人員、后勤、運輸動員和物資分發能力，在某些方面的專業化程度甚至不遜于專業民事機構，作為上述應急體系的一環扮演著重要角色。美軍介入重大公共衛生安全事件有兩種情況：一種在國際層面，另一種在國內。先簡單說一下國際層面，本文主要討論美軍在國內的角色，海外疫情防控暫不深入。

美軍參與國際重大公共衛生安全事件的應急響應，由美國國務院牽頭，國防部輔助，主要職責首先確保美軍自身人員健康和安全，在此基礎上協助全球疫情監控，為伙伴國家提供支持和幫助（主要是軍隊間的協作）。2014年，非洲爆發埃博拉疫情，美國國防部提出“全球衛生安全框架”，先后有30多個國家加入。該框架有效期五年，可視作美國強化全球公共衛生領導角色的嘗試。

軍隊介入海外疫情防控的挑戰很大。政治層面的利益沖突自不必說，一線人員和病患每日面對的溝通障礙乃至沖突風險，也難以逾越 —— 一邊是缺乏專業防疫訓練的美國軍人，他們荷槍實彈卻又對傳染病充滿恐懼；另一邊是被困在疫區的當地百姓，他們迫切需要物資和救治。一步不慎，摩擦便起，這一點美軍在埃博拉疫情中便有體會。

在國內，美軍響應分兩個層面：一個是聯邦層面，動用現役部隊及預備役；另一個是地方層面，由州政府直接調動國民警衛隊。前者掌握更多的資源和更高級別動員力度，但啟動程序和協調復雜；后者資源相對有限，但也更加方便，國民警衛隊根據憲法受所在州政府節制與調配，對當地疫情能夠做出即時反應。

在聯邦層面，美軍通過執行“應急支援功能”（ESF）履行《全國響應框架》所規定責任，與其他機構如“衛生與公眾服務部”（HHS）、國土安全部（DHS）等聯動。五角大樓與這些機構同為衛生部的“公共衛生突發醫療措施項目”成員。該項目于2006年啟動，美國政府希望借此更好地協調各機構關系，以應對大規模傳染病以及生化和輻射等原因造成的公共衛生危害。這一聯動機制在H1N1和埃博拉疫情中均發揮了作用。

在國防部內部又細分為若干相關機構：國防衛生局（DHA），為美軍內部提供支持，向各軍種及戰區提供醫療隊伍；全球新興傳染病監測系統（GEIS），用于加強疫情監視、爆發響應、全球實驗室網絡的協調合作等；社區傳染病早期預警電子監測系統（ESSENCE），針對傳染病爆發、快速蔓延或非常規病例加強提供監測與預警能力；各軍種的“國家災難醫療系統聯邦協調中心”，依據五角大樓指令啟動疫情防控、病患收治工作。

概括地說，美軍在聯邦響應中的職責包括：疫情監控；病患轉移安置與收治；為公共衛生醫療系統提供食物、水、垃圾及廢水處理等物資和后勤支持；協助死者身份識別、遺體處理；進行疫情相關動物處理；維護關鍵地區、設施、物資安全等。

在美國歷次大規模疫情應急響應計劃與實踐中，在上述領域美軍都扮演了重要的角色。不過，美軍在疫情防控中的行動也受到諸多掣肘，并沒有好萊塢演繹得那么神。聯邦動員體制、軍地與機構協調、聯邦與地方關系、軍地預期差異等，都會影響其發揮。

聯邦應急動員

疫情爆發后，如果地方需要現役部隊支援，首先需要啟動聯邦響應機制，辦理“協助申請”（RFA）手續。這是1988年《斯塔福德救災與應急支援法案》規定的。

該法案擴大了聯邦權力，授權總統建立聯邦統一的災害應對救援體系。當州或地方無法應對重大疫情時，總統可宣布緊急狀態，由相關州長或地方政府向聯邦政府提出援助請求。根據2003年《國土安全第五號總統令》，國土安全部長為聯邦響應的第一負責人。

“協助申請”的流程相對繁瑣，一個重要考慮是避免聯邦過多干預地方事務，并提高軍隊介入國內民事的門檻。具體說有十余步，如下圖所示：

在特殊情況下，若事態十分緊急、響應時間極為有限，美軍也可以在協助申請程序未完成時便采取行動。這種情境下，當州或地方民事機構向聯邦軍隊申請協助時，根據國防部3025號《民事機構防務支援》命令，在未獲得更高級別正式授權時，五角大樓可以動用軍用資源參與救助，該類行動時長不得超過72小時。美軍在不同層級上設置了指導方針與行動方案，其中頂層設計為2013年頒布的《國防部流行傳染病全球行動計劃》。此外，其他非專門針對公共衛生應急反應的計劃如《力量使用方針》、《聯合戰略能力計劃》也對關鍵單位的民事支援角色做了規定。

聯邦應急指揮

美軍聯邦民事支援任務的總負責人曾長期從陸軍中指派，這與陸軍的救災傳統和人力優勢有關。陸軍第一軍負責美國本土東半部，亦即密西西比河以東，第五軍負責密河以西。這一安排在2003年發生了變化，改由負責國土安全的助理國防部長協調。其下，另有聯合軍事支援主任負責軍內協調和監督的具體事宜。

2002年，北方司令部成立，主要任務第一是國土戰略防御，第二便是民事支援，包括疫情防控任務。此后，具體救災指揮也從陸軍移至北方司令部。2006年，陸軍第五軍重組為“北方軍”，在北方司令部統籌指揮下負責全美本土的救災協助任務。北方軍每年都會進行一項代號“強勢響應”（Vibrant Response)的演練，模擬美國大城市遭遇萬噸核爆后的救援。此外，北方司令部還專設民事支援聯合特遣部隊。

北方司令部為各戰區和軍種制訂疫情防控計劃提供指導，統籌各戰區、軍中的救災行動，并督查其行動符合《國防部流行傳染病全球行動計劃》的要求。司令部內部文件《大規模流行病應對》，則細化了其自身職責及執行手段。

北方司令部之外，美軍其他地理戰區也都編制了重大流行病疫情防控及應對文件，包括具體的行動方案。例如，前太平洋司令部在計劃中詳列了對應白宮“六步走”的方案，即預備、保護、緩解、響應、穩定和過渡恢。此外，各軍種根據自身特點也有各自的應對方案，以支持戰區行動的需要，具體到基層設施、單位級別的隔離防控措施計劃。

美軍在聯邦層面的這套響應體系設計不可謂不嚴謹，行政與法律支撐俱全，能夠吸收過往經驗教訓持續演化完善。但問題也顯而易見，比如機構協調機制復雜，統籌決策不足，部門權責重疊，響應程序繁復等。這些問題將在下篇討論。

-----

作者祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。