美國歷史不長，卻也經(jīng)歷了許多災(zāi)害和危機(jī)，僅1918年的流感爆發(fā)就造成了約67.5萬美國人的死亡。

在應(yīng)對災(zāi)害的過程中，美國形成了一套以聯(lián)邦政府文官機(jī)構(gòu)與州政府為主體的災(zāi)害響應(yīng)體系，包括對重大傳染病疫情的應(yīng)急反應(yīng)、防控、善后和重建。不過，軍隊的作用也不可忽視。一些作戰(zhàn)與和平時期非戰(zhàn)爭行動具有互通性，如疏散、維穩(wěn)、后勤、運(yùn)輸、通訊、監(jiān)測等等，在這些領(lǐng)域，軍隊無論在動員、裝備，還是人力、物資上都具有優(yōu)勢。

軍隊參與災(zāi)害、疫區(qū)救援的最大問題，在于缺乏專業(yè)知識與訓(xùn)練，專職單位數(shù)量小。不過也有特例，比如海岸警衛(wèi)隊，過去十多年，在國內(nèi)民事支援任務(wù)中，它是反應(yīng)最為迅速、作用最為顯著的聯(lián)邦軍事單位。當(dāng)然，這與過去十余年美國主要國內(nèi)災(zāi)害的性質(zhì)有關(guān)系，如在應(yīng)對颶風(fēng)災(zāi)害時，海岸警衛(wèi)隊的裝備、訓(xùn)練和部署特點都為其專業(yè)化響應(yīng)提供了基礎(chǔ)。

具體到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為了提高軍隊的響應(yīng)能力，美國做了不少頂層設(shè)計和機(jī)制建設(shè)，上下與平行聯(lián)動設(shè)計比多數(shù)國家精細(xì)得多。這些設(shè)計和工作經(jīng)由法律確認(rèn)和行政保障，常年更新和完善，是美軍進(jìn)行民事支援的前提。其中存在諸多問題放在后面談，先來看一看其總體設(shè)計。

多層面響應(yīng)

頂層設(shè)計方面，美國公共突發(fā)事件應(yīng)急體系由一整套法律框架加以規(guī)范和保障，《美國憲法》、《民團(tuán)法案》等根基外，在歷史的演進(jìn)中還產(chǎn)生了一系列法案與行政框架，包括1950年《聯(lián)邦救災(zāi)法案》、1982年《經(jīng)濟(jì)法案》、1988年《斯塔福德救災(zāi)與應(yīng)急支援法案》、1992年《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》（FRP）、2004年《全國響應(yīng)預(yù)案》（NRP）、2008年《全國響應(yīng)框架》（NRF），一系列總統(tǒng)令和行政方案，如2003年《國土安全第五號總統(tǒng)令》、2006年國安會的《大流行流感國家戰(zhàn)略行動預(yù)案》、2011年的《第八號總統(tǒng)令》等。

由于軍隊擁有更高的組織協(xié)調(diào)能力，更集中的人員、后勤、運(yùn)輸動員和物資分發(fā)能力，在某些方面的專業(yè)化程度甚至不遜于專業(yè)民事機(jī)構(gòu)，作為上述應(yīng)急體系的一環(huán)扮演著重要角色。美軍介入重大公共衛(wèi)生安全事件有兩種情況：一種在國際層面，另一種在國內(nèi)。先簡單說一下國際層面，本文主要討論美軍在國內(nèi)的角色，海外疫情防控暫不深入。

美軍參與國際重大公共衛(wèi)生安全事件的應(yīng)急響應(yīng)，由美國國務(wù)院牽頭，國防部輔助，主要職責(zé)首先確保美軍自身人員健康和安全，在此基礎(chǔ)上協(xié)助全球疫情監(jiān)控，為伙伴國家提供支持和幫助（主要是軍隊間的協(xié)作）。2014年，非洲爆發(fā)埃博拉疫情，美國國防部提出“全球衛(wèi)生安全框架”，先后有30多個國家加入。該框架有效期五年，可視作美國強(qiáng)化全球公共衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)角色的嘗試。

軍隊介入海外疫情防控的挑戰(zhàn)很大。政治層面的利益沖突自不必說，一線人員和病患每日面對的溝通障礙乃至沖突風(fēng)險，也難以逾越 —— 一邊是缺乏專業(yè)防疫訓(xùn)練的美國軍人，他們荷槍實彈卻又對傳染病充滿恐懼；另一邊是被困在疫區(qū)的當(dāng)?shù)匕傩?，他們迫切需要物資和救治。一步不慎，摩擦便起，這一點美軍在埃博拉疫情中便有體會。

在國內(nèi)，美軍響應(yīng)分兩個層面：一個是聯(lián)邦層面，動用現(xiàn)役部隊及預(yù)備役；另一個是地方層面，由州政府直接調(diào)動國民警衛(wèi)隊。前者掌握更多的資源和更高級別動員力度，但啟動程序和協(xié)調(diào)復(fù)雜；后者資源相對有限，但也更加方便，國民警衛(wèi)隊根據(jù)憲法受所在州政府節(jié)制與調(diào)配，對當(dāng)?shù)匾咔槟軌蜃龀黾磿r反應(yīng)。

在聯(lián)邦層面，美軍通過執(zhí)行“應(yīng)急支援功能”（ESF）履行《全國響應(yīng)框架》所規(guī)定責(zé)任，與其他機(jī)構(gòu)如“衛(wèi)生與公眾服務(wù)部”（HHS）、國土安全部（DHS）等聯(lián)動。五角大樓與這些機(jī)構(gòu)同為衛(wèi)生部的“公共衛(wèi)生突發(fā)醫(yī)療措施項目”成員。該項目于2006年啟動，美國政府希望借此更好地協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)關(guān)系，以應(yīng)對大規(guī)模傳染病以及生化和輻射等原因造成的公共衛(wèi)生危害。這一聯(lián)動機(jī)制在H1N1和埃博拉疫情中均發(fā)揮了作用。

在國防部內(nèi)部又細(xì)分為若干相關(guān)機(jī)構(gòu)：國防衛(wèi)生局（DHA），為美軍內(nèi)部提供支持，向各軍種及戰(zhàn)區(qū)提供醫(yī)療隊伍；全球新興傳染病監(jiān)測系統(tǒng)（GEIS），用于加強(qiáng)疫情監(jiān)視、爆發(fā)響應(yīng)、全球?qū)嶒炇揖W(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)合作等；社區(qū)傳染病早期預(yù)警電子監(jiān)測系統(tǒng)（ESSENCE），針對傳染病爆發(fā)、快速蔓延或非常規(guī)病例加強(qiáng)提供監(jiān)測與預(yù)警能力；各軍種的“國家災(zāi)難醫(yī)療系統(tǒng)聯(lián)邦協(xié)調(diào)中心”，依據(jù)五角大樓指令啟動疫情防控、病患收治工作。

概括地說，美軍在聯(lián)邦響應(yīng)中的職責(zé)包括：疫情監(jiān)控；病患轉(zhuǎn)移安置與收治；為公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)提供食物、水、垃圾及廢水處理等物資和后勤支持；協(xié)助死者身份識別、遺體處理；進(jìn)行疫情相關(guān)動物處理；維護(hù)關(guān)鍵地區(qū)、設(shè)施、物資安全等。

在美國歷次大規(guī)模疫情應(yīng)急響應(yīng)計劃與實踐中，在上述領(lǐng)域美軍都扮演了重要的角色。不過，美軍在疫情防控中的行動也受到諸多掣肘，并沒有好萊塢演繹得那么神。聯(lián)邦動員體制、軍地與機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、聯(lián)邦與地方關(guān)系、軍地預(yù)期差異等，都會影響其發(fā)揮。

聯(lián)邦應(yīng)急動員

疫情爆發(fā)后，如果地方需要現(xiàn)役部隊支援，首先需要啟動聯(lián)邦響應(yīng)機(jī)制，辦理“協(xié)助申請”（RFA）手續(xù)。這是1988年《斯塔福德救災(zāi)與應(yīng)急支援法案》規(guī)定的。

該法案擴(kuò)大了聯(lián)邦權(quán)力，授權(quán)總統(tǒng)建立聯(lián)邦統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)對救援體系。當(dāng)州或地方無法應(yīng)對重大疫情時，總統(tǒng)可宣布緊急狀態(tài)，由相關(guān)州長或地方政府向聯(lián)邦政府提出援助請求。根據(jù)2003年《國土安全第五號總統(tǒng)令》，國土安全部長為聯(lián)邦響應(yīng)的第一負(fù)責(zé)人。

“協(xié)助申請”的流程相對繁瑣，一個重要考慮是避免聯(lián)邦過多干預(yù)地方事務(wù)，并提高軍隊介入國內(nèi)民事的門檻。具體說有十余步，如下圖所示：

在特殊情況下，若事態(tài)十分緊急、響應(yīng)時間極為有限，美軍也可以在協(xié)助申請程序未完成時便采取行動。這種情境下，當(dāng)州或地方民事機(jī)構(gòu)向聯(lián)邦軍隊申請協(xié)助時，根據(jù)國防部3025號《民事機(jī)構(gòu)防務(wù)支援》命令，在未獲得更高級別正式授權(quán)時，五角大樓可以動用軍用資源參與救助，該類行動時長不得超過72小時。美軍在不同層級上設(shè)置了指導(dǎo)方針與行動方案，其中頂層設(shè)計為2013年頒布的《國防部流行傳染病全球行動計劃》。此外，其他非專門針對公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)的計劃如《力量使用方針》、《聯(lián)合戰(zhàn)略能力計劃》也對關(guān)鍵單位的民事支援角色做了規(guī)定。

聯(lián)邦應(yīng)急指揮

美軍聯(lián)邦民事支援任務(wù)的總負(fù)責(zé)人曾長期從陸軍中指派，這與陸軍的救災(zāi)傳統(tǒng)和人力優(yōu)勢有關(guān)。陸軍第一軍負(fù)責(zé)美國本土東半部，亦即密西西比河以東，第五軍負(fù)責(zé)密河以西。這一安排在2003年發(fā)生了變化，改由負(fù)責(zé)國土安全的助理國防部長協(xié)調(diào)。其下，另有聯(lián)合軍事支援主任負(fù)責(zé)軍內(nèi)協(xié)調(diào)和監(jiān)督的具體事宜。

2002年，北方司令部成立，主要任務(wù)第一是國土戰(zhàn)略防御，第二便是民事支援，包括疫情防控任務(wù)。此后，具體救災(zāi)指揮也從陸軍移至北方司令部。2006年，陸軍第五軍重組為“北方軍”，在北方司令部統(tǒng)籌指揮下負(fù)責(zé)全美本土的救災(zāi)協(xié)助任務(wù)。北方軍每年都會進(jìn)行一項代號“強(qiáng)勢響應(yīng)”（Vibrant Response)的演練，模擬美國大城市遭遇萬噸核爆后的救援。此外，北方司令部還專設(shè)民事支援聯(lián)合特遣部隊。

北方司令部為各戰(zhàn)區(qū)和軍種制訂疫情防控計劃提供指導(dǎo)，統(tǒng)籌各戰(zhàn)區(qū)、軍中的救災(zāi)行動，并督查其行動符合《國防部流行傳染病全球行動計劃》的要求。司令部內(nèi)部文件《大規(guī)模流行病應(yīng)對》，則細(xì)化了其自身職責(zé)及執(zhí)行手段。

北方司令部之外，美軍其他地理戰(zhàn)區(qū)也都編制了重大流行病疫情防控及應(yīng)對文件，包括具體的行動方案。例如，前太平洋司令部在計劃中詳列了對應(yīng)白宮“六步走”的方案，即預(yù)備、保護(hù)、緩解、響應(yīng)、穩(wěn)定和過渡恢。此外，各軍種根據(jù)自身特點也有各自的應(yīng)對方案，以支持戰(zhàn)區(qū)行動的需要，具體到基層設(shè)施、單位級別的隔離防控措施計劃。

美軍在聯(lián)邦層面的這套響應(yīng)體系設(shè)計不可謂不嚴(yán)謹(jǐn)，行政與法律支撐俱全，能夠吸收過往經(jīng)驗教訓(xùn)持續(xù)演化完善。但問題也顯而易見，比如機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制復(fù)雜，統(tǒng)籌決策不足，部門權(quán)責(zé)重疊，響應(yīng)程序繁復(fù)等。這些問題將在下篇討論。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。