【編者按】

這是一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)“疫”，聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，筑牢每一個(gè)社區(qū)，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中流砥柱，我們終將迎來(lái)戰(zhàn)“疫”的勝利。澎湃新聞．智庫(kù)報(bào)告欄目開辟“防疫之策”，向廣大智庫(kù)機(jī)構(gòu)及城市治理的研究者、實(shí)踐者誠(chéng)摯約稿，希望您能分享防疫工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)防疫工作的漏洞，提出切實(shí)可行的防疫之策。投稿請(qǐng)發(fā)送至郵箱：tiancl@thepaper.cn。

伴隨著春節(jié)假期的結(jié)束，一些企業(yè)單位陸續(xù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，規(guī)模甚巨的人口開始在鄉(xiāng)城、城際間流動(dòng)，疫情防控的壓力正由原初的城鄉(xiāng)并重向城市轉(zhuǎn)移，尤其是各個(gè)大城市。上海作為擁有2400萬(wàn)常住人口的超大城市，面對(duì)人口返程高峰，如何規(guī)避疫情的輸入和擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，考驗(yàn)著這座城市的治理能力。為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，上海已經(jīng)采取一系列有力舉措嚴(yán)守“入城關(guān)”。比如，在機(jī)場(chǎng)、火車站、汽車站等場(chǎng)所安裝紅外線非接觸式測(cè)溫裝置，對(duì)所有旅客進(jìn)行無(wú)感測(cè)溫，利用“健康云”平臺(tái)引導(dǎo)進(jìn)滬人員進(jìn)行“健康登記”。諸如此類的技術(shù)治理手段對(duì)遏制疫情蔓延起到了積極的作用，但由于此次新型冠狀病毒的潛伏期長(zhǎng)，客觀上存在無(wú)癥狀傳染源，這就決定了入城前的排查無(wú)法達(dá)到“畢其功于一役”的效果。有鑒于此，以村居為重點(diǎn)，通過(guò)密織基層疫情防控網(wǎng)，對(duì)進(jìn)城人口進(jìn)行接續(xù)的管理和服務(wù)就顯得非常重要。

在這場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)“疫”中，社區(qū)黨員干部不辭勞苦奔走在抗疫一線，社區(qū)志愿者積極參與，廣大居民支持配合，在基層筑起了聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的“銅墻鐵壁”。但我們也要看到，因居民來(lái)源、社區(qū)結(jié)構(gòu)、治理模式等方面的差異，城市不同類型社區(qū)在面對(duì)疫情時(shí)的治理能力存在較大差距。相較而言，公租房小區(qū)是城市社區(qū)治理中的一塊“洼地”，在當(dāng)前的疫情防控中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，亟需引起相關(guān)部門的重視。

一、城市公租房小區(qū)的主要特征

公租房是上海市“四位一體”住房保障體系的重要組成部分，主要為緩解本市青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬人員階段性住房困難，有效地回應(yīng)了本市大部分“夾心層”群體的住房需求。2010年上海市正式確立公共租賃住房制度，截至2019年6月底，全市累計(jì)籌措公租房（含單位租賃房）17.6萬(wàn)套，歷年累計(jì)保障對(duì)象（含已退出）55.1萬(wàn)戶。。公租房具有準(zhǔn)公共物品的屬性，承租人通過(guò)支付相應(yīng)的租金獲得一定時(shí)限的居住權(quán)，沒有完整的產(chǎn)權(quán)。與一般的商品房小區(qū)相比，公租房小區(qū)有以下幾方面特征。

第一，居民構(gòu)成多元，流動(dòng)性大。上海公租房小區(qū)的居民來(lái)全市自各行各業(yè)，涵蓋出租車司機(jī)、造船廠工人、公司白領(lǐng)、醫(yī)生、教師等多個(gè)職業(yè)群體。以上海最大的公租房小區(qū)“馨越公寓”為例，該小區(qū)4042戶租戶中，上海本地居民占6%，新上海人占22%，其余的72%屬于外省市人。由此可見，公租房小區(qū)居民不僅所屬行業(yè)多元，而且地域分布廣泛，這在一定程度上增加了社區(qū)治理的難度。同時(shí)，公租房的租期一般不超過(guò)6年，承租人處于不斷的流變之中。居民的多元化和高流動(dòng)性，使公租房小區(qū)成為名副其實(shí)的生人社區(qū)，此類社區(qū)的治理從何處破題依然是一個(gè)懸而未決的問題。

第二，組織體系不完善，治理內(nèi)容單一。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司這“三駕馬車”是城市社區(qū)治理的標(biāo)配。而公租房小區(qū)則沒有完善的組織體系，相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)殘缺，在實(shí)踐中的治理能力孱弱。具體而言，首先，公租房小區(qū)居民的身份是租戶，而非業(yè)主，因此沒有業(yè)委會(huì)。其次，按照屬地管理的原則，公租房小區(qū)也被納入到街鎮(zhèn)下面的居委會(huì)管理，但這種管理具有濃厚的代管色彩，居民與居委會(huì)之間的關(guān)系較為松散，再加上公租房小區(qū)本身的復(fù)雜性，現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)一直找不到有效的治理抓手。最后，公租房小區(qū)的管護(hù)職責(zé)主要是依靠運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)的物業(yè)公司來(lái)承擔(dān)，但物業(yè)公司的管理權(quán)限也僅限于小區(qū)日常維修、綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、治安維護(hù)等。

第三，自治力量薄弱，社區(qū)參與不足。從空間結(jié)構(gòu)上看，公租房小區(qū)也是獨(dú)棟高層，和商品房小區(qū)沒有區(qū)別。但公租房小區(qū)一般是沒有樓組長(zhǎng)的。公租房小區(qū)居民中也不乏黨員、能人和各種熱心人士，但這些潛在的自治力量由于未經(jīng)有效的組織引導(dǎo)，也缺乏相應(yīng)的參與平臺(tái)，因而未能轉(zhuǎn)化為積極的社區(qū)治理資源。上海近些年新建的公租房小區(qū)，居住人口一般都達(dá)到了上萬(wàn)人的規(guī)模，在不調(diào)動(dòng)自治力量、激發(fā)社區(qū)參與的情況下，僅憑物業(yè)公司“唱獨(dú)角戲”顯然難以實(shí)現(xiàn)公租房小區(qū)的有效治理。

二、公租房小區(qū)疫情防控的薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前正值上海疫情防控的關(guān)鍵期，面對(duì)返程高峰，以外省市人口為主體的公租房小區(qū)正承受著巨大的防控壓力。公租房防疫工作暴露出不少薄弱環(huán)節(jié)。

第一，基礎(chǔ)信息難摸清。摸清居民基礎(chǔ)信息是開展精準(zhǔn)防控的前提。公租房小區(qū)租戶多，且流動(dòng)性大，精準(zhǔn)的基礎(chǔ)信息缺乏，租賃合同中的信息與實(shí)際情況多有出入。在春節(jié)期間，公租房小區(qū)的居民多數(shù)返鄉(xiāng)過(guò)年，社區(qū)工作人員只能以租賃合同中的信息為基礎(chǔ)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的租戶進(jìn)行上門走訪或電話聯(lián)系，挨家挨戶的逐一排查因工作量大、人員少而鮮能做到。雖然目前上海要求所有進(jìn)滬人員在線主動(dòng)申報(bào)個(gè)人健康狀況，但這并不能徹底杜絕有些人刻意瞞報(bào)的行為。在沒有掌握一手基礎(chǔ)信息的情況下，公租房小區(qū)的防控工作難免出現(xiàn)疏漏。

第二，封閉管理難落實(shí)。目前，上海很多社區(qū)都實(shí)行封閉式管理，限制外來(lái)人員、車輛的進(jìn)入，對(duì)進(jìn)出小區(qū)的居民進(jìn)行體溫監(jiān)測(cè)。但封閉式管理對(duì)公租房小區(qū)來(lái)說(shuō)存在一定的難度。因?yàn)椋簧俟夥啃^(qū)在建筑設(shè)計(jì)時(shí)的定位就是開放式的，比如只有停車桿，沒有安裝大門。為落實(shí)政府的疫情防控要求，公租房小區(qū)采取拉線、擋鐵柵欄等方式對(duì)小區(qū)進(jìn)行封閉管理，但這些措施在現(xiàn)實(shí)中很難奏效，外來(lái)人員進(jìn)出小區(qū)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更離譜的是，有些公租房小區(qū)的物業(yè)管理人員為增加停車收入，竟然允許外來(lái)車輛進(jìn)入。一般來(lái)說(shuō)，新建的公租房小區(qū)都有地下車庫(kù)，在車位充足的情況下，物業(yè)管理人員會(huì)充分利用這些閑置空間獲利。當(dāng)公租房小區(qū)的封閉管理措施形同虛設(shè)時(shí)，無(wú)疑增加了疫情輸入的風(fēng)險(xiǎn)，而缺少對(duì)進(jìn)出小區(qū)租戶測(cè)溫的環(huán)節(jié)勢(shì)必給疫情的擴(kuò)散提供空間。

第三，居民積極性難調(diào)動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，公租房小區(qū)的居民缺乏社區(qū)參與的有效渠道，平時(shí)也沒有旨在增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)和改善鄰里關(guān)系的各類自治活動(dòng)，加之居民的租期短暫形成的“過(guò)客心理”，由此，居民對(duì)公租房小區(qū)普遍缺乏認(rèn)同感，基于社區(qū)公共利益的集體行動(dòng)也很少發(fā)生。在疫情防控過(guò)程中，由于社區(qū)工作人員缺乏必要的群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致很多工作無(wú)法推進(jìn)。比如，為方便疫情防控，有些公租房小區(qū)也建了微信群，但居民與居民、居民與基層干部之間因陌生而缺乏基本的信任，居民大多是在被動(dòng)應(yīng)付，很多自上而下的工作找不到有效的落實(shí)途徑。在居民參與缺位的情景下，公租房小區(qū)疫情防控的效果肯定要打折扣。

三、加強(qiáng)公租房小區(qū)疫情防控的政策建議

鑒于公租房小區(qū)在疫情防控中面臨的突出問題，在返程高峰來(lái)臨的當(dāng)口，加強(qiáng)公租房小區(qū)的疫情防控工作已刻不容緩。筆者認(rèn)為，做實(shí)做細(xì)公租房小區(qū)防控工作需要從以下五個(gè)方面著手。

第一，明確責(zé)任主體，壓實(shí)防控責(zé)任。一直以來(lái)，公租房小區(qū)之所以淪為城市社區(qū)治理中的“洼地”，除微觀層面的社區(qū)內(nèi)部原因外，還與宏觀的管理體制有關(guān)，公租房小區(qū)客觀上存著在“多頭”管理的弊端，政府住房部門、所在地街鎮(zhèn)、運(yùn)營(yíng)公司、物業(yè)公司等主體都或多或少參與了管理。但這種“多頭”管理格局存在職責(zé)模糊、分工不明確的局限，在實(shí)踐中未能形成管理的合力。在疫情防控關(guān)鍵期，必須明確公租房小區(qū)的防控責(zé)任主體，以包保責(zé)任制的形式壓實(shí)牽頭單位的防控責(zé)任，并對(duì)其進(jìn)行充分的授權(quán)，提供相應(yīng)的人員和物資，確保自上而下的防控要求得到有效落實(shí)。

第二，發(fā)動(dòng)“人海戰(zhàn)術(shù)”，做實(shí)基礎(chǔ)信息。公租房小區(qū)的基礎(chǔ)信息搜集不能僅靠技術(shù)治理，逐戶上門走訪排查非常有必要，這樣不僅可以獲得更加真實(shí)的信息，還能增加社區(qū)工作者與居民的熟識(shí)度，籍此建立基本的信任關(guān)系，為后續(xù)的防控工作奠定基礎(chǔ)。常言道“磨刀不誤砍柴工”，當(dāng)前公租房小區(qū)的疫情防控，需要發(fā)動(dòng)“人海戰(zhàn)術(shù)”，建立包括社區(qū)黨員干部、志愿者、網(wǎng)格員、物業(yè)保安、社區(qū)醫(yī)護(hù)人員在內(nèi)的工作隊(duì)伍，逐戶排查摸清吃透社區(qū)基礎(chǔ)信息，做到心中有數(shù)，以提高疫情防控的針對(duì)性和精準(zhǔn)度。

第三，強(qiáng)化監(jiān)督力度，落實(shí)封閉管理。落實(shí)公租房小區(qū)封閉式管理的關(guān)鍵在于物業(yè)公司。為此，需要采取相應(yīng)的措施督促物業(yè)公司嚴(yán)格落實(shí)封閉管理。首先，徹底封閉社區(qū)的其它通道，把有限的物業(yè)管理力量集中到小區(qū)唯一的進(jìn)出口，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)出入人員的排查力度。其次，組建專業(yè)的醫(yī)務(wù)工作者，配合物業(yè)管理者對(duì)來(lái)往社區(qū)的居民進(jìn)行體溫的監(jiān)測(cè)。最后，加強(qiáng)對(duì)物業(yè)工作人員的監(jiān)督管理，嚴(yán)肅查處放行外來(lái)車輛進(jìn)入收取停車費(fèi)的謀利行為。

第四，調(diào)整治理單元，提高防控效果。做好公租房小區(qū)的疫情防控工作，需要對(duì)治理單元進(jìn)行適度的調(diào)整。面對(duì)上萬(wàn)人的居住規(guī)模，以整個(gè)公租房小區(qū)為治理單元的防控工作在實(shí)踐中難免走向粗放和低效。可以考慮將樓組作為疫情防控的基本治理單元，在沒有樓組長(zhǎng)的情況下，社區(qū)工作人員以“分片包干”的形式負(fù)責(zé)每棟樓的疫情防控，籍此可以實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的治理，提高疫情防控效果。

第五，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，充實(shí)防控力量。面對(duì)治理規(guī)模與治理結(jié)構(gòu)不匹配的困境，公租房小區(qū)需要?jiǎng)訂T更多的社區(qū)居民參與疫情防控，盡快形成群防群控的治理格局。具體思路有以下幾種：1.以樓組為單位，把所有的黨員發(fā)動(dòng)起來(lái)，成立臨時(shí)黨支部參與本樓組的疫情防控工作。2.面向居民中的積極分子招募志愿者，給其配備必要的防控物資，比如口罩，讓這些人以輪值的形式在社區(qū)的出入口值班排查。3.針對(duì)整體租賃公租房的單位，通過(guò)相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，讓租賃單位加強(qiáng)對(duì)本單位租戶的監(jiān)管，以緩解公租房小區(qū)的防控壓力。

沒有一個(gè)冬天不可逾越，沒有一個(gè)春天不會(huì)到來(lái)。在疫情防控的吃緊關(guān)頭，公租房小區(qū)雖然在防控工作中存在一些薄弱環(huán)節(jié)，但只要政府部門高度重視，及時(shí)理順管理體制，調(diào)整工作思路，激發(fā)居民的參與熱情，就一定能夠形成聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的良好格局，為上海打贏這場(chǎng)疫情防控阻擊戰(zhàn)作出積極貢獻(xiàn)。

（作者馬流輝系社會(huì)學(xué)博士，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員）