什么是韌性城市規(guī)劃？

韌性城市（resilient city）指的是，城市經(jīng)歷地震、洪水、颶風等災難、瘟疫、社會沖突等突發(fā)事件之后快速重組和恢復生產(chǎn)能力的城市，具有反思力大，隨機反應能力強，穩(wěn)健、冗余、靈活和包容等特點（周利敏，2016，韌性城市： 風險治理及指標建構(gòu)—兼論國際案例 北京行政學院學報.）。

仇保興認為，城市韌性分為結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性、系統(tǒng)韌性三個層面：結(jié)構(gòu)韌性包括技術韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和政府韌性，分別指代基礎設施應對城市災害、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)抵抗金融巨變、社會民眾面對重大事件、政府部門維穩(wěn)職能運行及安定民心的能力（2018. 基于復雜適應系統(tǒng)理論的韌性城市設計方法及原則. 城市發(fā)展研究.）。

他認為，城市規(guī)劃，應重點關注技術層面的結(jié)構(gòu)韌性，強化城市的通訊、能源、給排水、交通、防洪和防疫等維持城市正常運營的生命線基礎設施應對災害的能力；過程韌性，指的是，城市在面臨大型災害及突發(fā)事件時，在維持、恢復和轉(zhuǎn)型三個階段所表現(xiàn)出來的修復能力；系統(tǒng)韌性，指城市作為一個有機體進行運作，能夠依靠智慧城市系統(tǒng)進行智能自反饋的感知各類事件、風險和不確定因素能力。

隨著城市脆弱性增加、社會發(fā)展的不確定因素遞增，以及民眾的風險意識提升，韌性城市規(guī)劃越來越受到世界各大城市的重視。2013年6月11日，紐約市發(fā)布了《一個更強大、更具韌性的紐約》的紐約可適性計劃，該報告解釋了“韌性（resilience）”的含義：一是能夠從變化和不利影響中反彈的能力；二是對于困難情境的預防、準備、響應及快速恢復的能力。

美國紐約在經(jīng)歷桑迪颶風之后，全面制定了韌性城市規(guī)劃方案，將城市防災、抗災等應對風險的能力作為城市可持續(xù)發(fā)展的核心力量，進行提高和加強，，加大對基礎設施建設、災后重建以及提升社區(qū)韌性方面的投資。芝加哥、倫敦，鹿特丹等城市也先后制定自己的韌性城市規(guī)劃方案。

EMI（Earthquake emergency initiative）組織于2015年3月針對發(fā)展中國家發(fā)布了《Urban Resilience Master Planning》（城市韌性總體規(guī)劃），作為對發(fā)展中國家的政策制定者的指導文件，在東南亞等國實施“災害風險管理總體規(guī)劃DRMMP” （劉宏波，翟國方、施益軍, 2016, 從響應到韌性：基于《Urban Resilience Master Planning》的思考, 2016中國城市規(guī)劃年會.）。

國際防災復興機構(gòu)（IRP）提出“柔和社區(qū)”概念，在社區(qū)層面提出韌性城市要求，尤其是面對突發(fā)災難和疫情的社會組織關系上的壓力，以柔和的社區(qū)管理對抗強大的突發(fā)災情，通過調(diào)動社區(qū)的人際關系網(wǎng)絡和熟人社會的關系網(wǎng)絡，發(fā)動人的韌性力量，凸顯韌性城市中人的韌性潛能，凸顯出“以柔克剛”的韌性規(guī)劃的優(yōu)勢所在。

聯(lián)合國減災委員會，2012年出版了一本《如何使城市更具韌性：地方政府領導人手冊》，從執(zhí)行層面具體分析，面對突發(fā)的災難事件和疫情，地方領導人需要從機構(gòu)、社會、自然環(huán)境、經(jīng)濟等多個維度，推進韌性城市，使其具有抗災能力，且保持可持續(xù)發(fā)展。 

啟示

處于新冠疫情中的武漢，超過1000萬人的大都市，由于缺乏韌性城市規(guī)劃，在突發(fā)疫情的環(huán)境下，一度幾近停擺，甚至將周邊城市及國內(nèi)其他大中小城市帶入極大的城市危機之中。

以“結(jié)構(gòu)韌性”、“過程韌性”和“系統(tǒng)韌性”這三個體系來分析城市韌性規(guī)劃，或許尚需日后推敲。但以此框架，對疫情下的武漢進行城市韌性分析，具有足夠的可行性。這也為面向未來的城市韌性規(guī)劃帶來了啟示：

結(jié)構(gòu)韌性層面：

（1）技術韌性是城市抗災防疫的硬件設施，相關規(guī)劃需要以仿真性模擬的方式進行配置。災害及疫情因其涉及的人群范圍廣，需要更全面地進行整體規(guī)劃，甚至是省域及跨省范圍內(nèi)的大區(qū)域整體聯(lián)動?；谡鎸崬那橄碌亩嘧兒途o急的需求，為極端惡劣環(huán)境中的人類生存場景做出預判和規(guī)劃，并儲備可承擔、可執(zhí)行的應急處理能力和資源，是韌性規(guī)劃為城市帶來的核心競爭力；

（2）醫(yī)院等基礎設施建設的選址、建設，需由具有專業(yè)規(guī)劃及設計經(jīng)驗的團隊負責操作，保證速度的同時，保證質(zhì)量；

（3）社會韌性方面，保證基礎的城市運作的資源供給，為保障市民基本的生活質(zhì)量提供支持；

（4）韌性社區(qū)，是城市社會韌性的重要一環(huán)，適度減輕社區(qū)負擔，是增強城市韌性不容忽視的一部分。

過程韌性層面：

（1）救災抗疫過程中，不同方面的韌性需求容易產(chǎn)生沖突，例如，要阻斷疫情傳播渠道，減少人員流動，就可能要封城、封路，來減輕技術韌性不足對城市的壓力，但這增加了社區(qū)和市民個體的壓力，削弱了城市的社會韌性，令沒有感染的市民降低生活質(zhì)量，承受疫情帶來的次生災害。如何有效調(diào)和不同結(jié)構(gòu)化韌性之間的矛盾，在韌性社區(qū)的基礎上，發(fā)揮社區(qū)原本具有的柔性特質(zhì)，也為提升系統(tǒng)性韌性提出了更高要求；

（2）城市并不是孤立的個體，而是一個有機的綜合系統(tǒng)，各種不同的主體和利益相關方，都在這個受到?jīng)_擊的綜合性平臺上，進行或獨立或交叉的互動。具有足夠的平臺化資源協(xié)作、利益相關方的協(xié)同發(fā)展的能力，將政府資源與民間力量有機地融為一體，借助各方資源為城市助力，才能將城市的過程性韌性發(fā)揮到極致；

（3）城市除了物質(zhì)層面的資源，也有自身的精神價值。作為一個有機體，城市激活市民在精神層面的韌性，也是過程性韌性提升的重要內(nèi)核。

系統(tǒng)韌性層面：具備足夠的信息交互、透明的資訊流通、智能感知與自反饋系統(tǒng)的綜合性韌性合作系統(tǒng)，才能令城市韌性閉環(huán)實現(xiàn)。人工智能只是智慧城市的硬件基礎。一套對這些基礎設施進行規(guī)劃、調(diào)度、管理的科學制度，將民間的人道主義救災信息和官方的智慧城市指揮調(diào)度系統(tǒng)相結(jié)合，才是人機結(jié)合的城市人工智能發(fā)展的未來，也是串聯(lián)起硬件系統(tǒng)和民生的系統(tǒng)韌性的關鍵。

總結(jié)

城市韌性規(guī)劃的核心，是為城市發(fā)展提供更安全、健康和可持續(xù)的城市規(guī)劃，特征是高彈性和可調(diào)適，以應對突發(fā)的、不確定的城市風險及災害。通過高效反應、提前備案、協(xié)同參與、資源整合等制度化的規(guī)劃手段，從結(jié)構(gòu)韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性等三個維度，提升城市的韌性程度，為提供更優(yōu)質(zhì)的城市服務奠定基礎。

在災難面前，人是極度脆弱的，城市也是。不論韌性城市規(guī)劃，還是發(fā)揮韌性社區(qū)的作用，都來自如何判斷人和自然的關系。這也決定了城市規(guī)劃和城市治理的態(tài)度和方式。對新冠疫情下武漢的城市韌性進行研究，有助于為韌性城市的中國實踐提供參考。從規(guī)劃建設與管理角度，提出韌性城市總體規(guī)劃在中國進入實操層面的可能性，保障重大項目規(guī)劃及投資實施的有效性及長效性，可為千萬級人口大城市所借鑒，實現(xiàn)可持續(xù)性安全發(fā)展的韌性城市。