2019年12月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的特大超大城市積分落戶。根據(jù)城區(qū)常住人口，目前只有北上廣深屬于超大城市，武漢、重慶、天津、成都、東莞、南京、鄭州、杭州、長(zhǎng)沙、沈陽(yáng)屬于特大城市。這意味著除了這十幾個(gè)城市，其他城市的戶籍會(huì)向流動(dòng)人口全面放開(kāi)。

在這之前，部分大城市的戶籍已經(jīng)比較開(kāi)放。比如我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)哈爾濱雖然城區(qū)人口超過(guò)300萬(wàn)但很早戶籍就已經(jīng)比較開(kāi)放，石家莊2019年3月已經(jīng)全面放開(kāi)落戶限制。在《意見(jiàn)》之后，各省份進(jìn)一步加快戶改進(jìn)度。2019年12月底，河南開(kāi)封、洛陽(yáng)全面放開(kāi)落戶限制。2020年1月14日，廣東宣布將放開(kāi)除廣州、深圳之外其他城市落戶限制，這意味著東莞這一流動(dòng)人口占比較大的特大城市也將完全放開(kāi)落戶限制。

從近年戶籍改革的趨勢(shì)看，戶籍放開(kāi)有越來(lái)越徹底的趨勢(shì)。我們有理由相信，不遠(yuǎn)的未來(lái)，附加于戶籍的各種經(jīng)濟(jì)職能將逐步消失，這主要是由于戶籍制度本身是適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)人口財(cái)政條件而不斷調(diào)整的。

新中國(guó)成立后的戶籍制度在上世紀(jì)50年代后期逐步形成，在1957年前我國(guó)還基本處于人口流動(dòng)自由期，只針對(duì)政治敵對(duì)分子等特殊人群作出較嚴(yán)格的規(guī)定。為了推行更好的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，這一時(shí)期也在人口登記上為更嚴(yán)格人口按戶籍管理進(jìn)行了準(zhǔn)備。

1958年到1984年為城鎮(zhèn)戶口的嚴(yán)格控制期，農(nóng)村居民獲得城鎮(zhèn)戶口比較困難，想在城鎮(zhèn)獲取生活資料和就業(yè)可能性較小。這段嚴(yán)格控制城市戶口、并對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)居民戶口附著上眾多福利差異政策的時(shí)期，基本也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行最嚴(yán)厲的時(shí)期，人口依戶籍管理為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行提供了條件。

之后，由于改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，逐步有勞動(dòng)力從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活，以往的嚴(yán)格控制勞動(dòng)力流動(dòng)的戶籍政策弊端進(jìn)一步顯現(xiàn)，因此國(guó)家于1984年出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》開(kāi)始允許農(nóng)民入籍小城鎮(zhèn)。從1984年到2001年，中央加大力氣推動(dòng)小城鎮(zhèn)的落戶開(kāi)放政策，但對(duì)大中城市仍然有高度限制，因此這段時(shí)間可以稱為戶籍制度的“半開(kāi)放期”。這個(gè)時(shí)期基本不嚴(yán)格控制農(nóng)村人口流入城市，城鄉(xiāng)和城城間人口流動(dòng)初步實(shí)現(xiàn)，并在城市形成大量農(nóng)民工。

在2001-2012年這段期間，中央層面并沒(méi)有出臺(tái)重要的戶籍制度改革文件。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，在這段時(shí)間各個(gè)地區(qū)因地制宜地進(jìn)行了差異化戶改，比如部分地區(qū)為吸引投資而放開(kāi)投資落戶、為促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展而推行購(gòu)房落戶等等。

2013年，由于勞動(dòng)力人口整體數(shù)量有減少趨勢(shì)，城市化速度開(kāi)始減緩，流動(dòng)人口增速下降，在以往積累的較強(qiáng)財(cái)政能力基礎(chǔ)上，中央發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等文件，提出城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模等要求。

到了2014年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)共識(shí)逐步達(dá)成，經(jīng)濟(jì)增速放緩，要求進(jìn)一步促進(jìn)要素自由流動(dòng)提升經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)年7月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，明確了在大城市普遍推廣居住證制度、逐步將戶口負(fù)載的福利分離出來(lái)，使得沒(méi)有戶口的城鎮(zhèn)常住居民也能一定程度享受城鎮(zhèn)公共福利。一直到2019年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》及年底的《意見(jiàn)》出臺(tái)，都是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下人口管理的應(yīng)對(duì)之法。

以史為鑒，我國(guó)歷次較大戶籍改革都是因應(yīng)于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有理由相信戶籍改革將進(jìn)一步加快。

第一，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口每年以數(shù)百萬(wàn)規(guī)模遞減，要求進(jìn)一步提高勞動(dòng)力利用效率，這客觀上要求加快要素市場(chǎng)改革和戶籍改革。

第二，大城市人口出現(xiàn)縮減態(tài)勢(shì)，客觀上允許適當(dāng)放開(kāi)戶籍限制。

第三，由于內(nèi)部改革和外部貿(mào)易爭(zhēng)端，我國(guó)經(jīng)濟(jì)近兩年出現(xiàn)較嚴(yán)峻下行態(tài)勢(shì)，而大城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)頭羊，同時(shí)也是戶籍改革頑固點(diǎn)，加快改革大城市戶籍有利于帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行狀態(tài)。

最后，在國(guó)家推動(dòng)養(yǎng)老、醫(yī)療等基金全國(guó)統(tǒng)籌建設(shè)背景下，部分大城市實(shí)行相對(duì)嚴(yán)格戶籍制度不利于建設(shè)全國(guó)性社會(huì)保障體系。

在當(dāng)前外部環(huán)境充滿不確定性的時(shí)期，通過(guò)戶籍改革提升內(nèi)部活力無(wú)疑是有利之舉，而且要求越來(lái)越急迫。進(jìn)一步加快出臺(tái)特大超大城市戶改，加快改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀要求。

（作者孫文凱為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）