【編者按】

2019年新加坡政府發布了《新加坡2050總體規劃草案》，充分體現了“精打細算、精雕細刻”的城市更新理念，從土地復合利用、地下空間開發、本土特色復興、科學機制保障等四個方面對城市更新進行了謀劃。歸納總結新加坡城市有機更新重點舉措，對上海推動城市更新、提升經濟密度具有重要意義。

“新加坡2050”規劃中的有機更新亮點

（一）土地復合利用，中心區功能混合緊湊發展

“新加坡2050”提出要進一步利用市中心土地進行彈性的復合開發利用，主要表現在三個方面：一是商業用地與住宅用地之間的復合，加強CBD資源城市化、社區化，一般為“底層商場+高層住宅+室外交互空間”模式，同時鼓勵老舊寫字樓轉為商住混合，引入酒店或其他創新功能，對于符合條件的更新項目予以容積率獎勵。二是商業用地和公共設施用地之間的復合，大型公共設施不再給獨立用地，結合經營性服務業態集中配置，如將圖書館、診所配置在大型商業中心內部。三是以公共設施為載體，實現多功能復合，例如，在軌交站點，通過立體復合開發，引入多元商業業態，并在部分站點門口設立新的一站式綜合設施，包含社區俱樂部、小型市場和小販中心等，主要服務通勤人士和周邊居民兩大類人群。

（二）分層功能布局，有序開展地下空間前期規劃

新加坡土地有限，在水深限制、海平面上升和環境生態等多重問題下，全面開發地下空間勢在必行。新加坡很早就規定土地所有權人可以“合理且必要”使用和享受地下空間，政府鼓勵私人合理開發地下室等私人公共空間，同時，積極主導大面積公共功能的地下空間開發。一是整理和共享不同類型地塊的地下信息，構建地下空間數據服務平臺。主要包括公共市政網信息、建筑坐標和地質數據等，供工程勘測及項目實施參考。二是開發立體數據庫，逐步繪制精確的新加坡地下3D地圖。繪制詳細顯示新加坡地質構造的3D模型圖，使復雜的地下空間可視化，確保地下用途與地面用途的兼容整合，并支持三維地理空間分析。三是布局市政公用設施、運輸、倉儲以及工業設施。盡可能騰出地面用于住宅，辦公樓和綠化等，提高生活品質，并率先在濱海灣、裕廊創新區和榜鵝數碼園區三個重點區域規劃試點建設地下城。按使用深度可分為淺層和深層規劃，主要有地下交通設施、地下基礎設施和地下綜合體等三種空間利用形式：淺層地下空間主要建設地下交通設施和地下綜合體，如公交樞紐、地鐵、地下停車場、商業娛樂場所等；深層地下空間主要建設地下基礎設施，如能源中心、倉儲物流系統、共同溝、戰備系統等。

（三）重視歷史文化，強調本土風貌保護特色復興

新加坡非常注重歷史風貌保護與發展的協調，由重建局主導，古跡保護局負責收集專家意見和保留項目規則制定與日常監管，建屋發展局則在保護過程中給予住房和住房補貼等方面的支持。政府主要在兩大方面發力：一是強調激活保護區經濟活力。重視傳統建筑區域內基礎設施的改善與環境維護翻修，極力避免保護區成為僵化蕭條的“記憶場所”，將傳統功能的延續與商業潛力、旅游發展結合，激活了保護區的經濟活力，使城市開發與保護得到有效的協調統籌。二是重視保留傳統小尺度交互空間的特色保護。一方面，注重傳統鄰里商業步行街、社區小廣場等交互空間的保留與使用；另一方面，注重保留獨特的“小販中心文化”并積極申遺，利用“地塊再開發必須保留”的強制要求以及“中期用途，個案規劃”的積極引導手段，小販中心建設發展成果顯著，目前共有114座，2027年前還將新建13座。

（四）構建科學機制，多重手段保障有機更新

新加坡構建了良好的機制，保障了城市更新計劃的落實和適時調整。

一是設立規劃專職部門。國家發展部下設城市重建局（URA），全權負責全國空間規劃的編制與實施管理，具有規劃發展最高權限，地區政府沒有土地規劃開發權力。

二是法律保障。規劃法對主管部門和私人土地所有者以及發展商的權力和職責作了明確劃定，以減少責任推諉、提升效率，政府尤其重視前期規劃的可行性研究。

三是積極融資。在限定土地用途的基礎上，制定各類經濟和稅收激勵政策鼓勵私人投資者投標，同時要求購買土地的開發商必須嚴格遵循開發類型、開發進度等限制條件。

四是收取彈性開發費。開發費是指在規劃許可下進行增加土地價值的開發項目（包括更改用地性質、提高容積率等）時，政府征收的稅款，費率每6個月審查一次，并對九類用地分別依據社會發展態勢進行動態調控。

五是技術支持。搭建“一張圖”（One Map）平臺，作為“城市綜合公共信息平臺+電子審批”系統，以總體規劃區劃內容為核心，疊加專詳規劃和城市設計導則，包含全域、各區、街區、宗地、建筑等多維度的城市深度信息，便于城市精細化管理和規劃設計動態追蹤覆蓋，方便企業實時了解城市土地使用情況，還可以滿足項目在一個月內完成總規中的個案調整。

六是制定有效的激勵政策。例如，劃入保留區的建筑允許變更為服務性功能；允許保留區免除發展增值稅，改造后的保留區可免稅；解除屋租管制，保留區內房主可按市場價制定租金，增強其積極性。

“新加坡2050”規劃的城市更新理念對上海的啟示

一是將中心區土地復合利用的重點優先放在經營性用地上。經營性用地功能混合規劃的策略可分為三個層次：整體尺度，合理運用容積率組團狀布置，使各個區域密度呈有機團狀分布；中層尺度，高容積街區與低容積街區結合，相關業態緊密聯系、互促發展；街區尺度，中小型空間作為基底優先發展建設，主要結合TOD模式，利用軌道樞紐、商業綜合體中靈活的小空間增加小尺度業態，穿插其中提供更方便的混合商業服務。

二是科學推進地下空間規劃，分層布置開發計劃。隨著上海發展速度加快，越來越多的地下工程涌現，同時出現的還有地下商業、交通、娛樂空間規劃不協調，各功能板塊間連接效能差，地下市政設施建設沖突等各種問題。因此，一方面，上海需盡快編制與城市發展戰略以及功能分區相適應的地下空間詳細規劃，提高城市空間發展的科學性和整體性；另一方面，有必要根據地質條件分深度、分階段開發，提前劃定不同深度用地空間范圍、使用權屬界限，做好前期建設準備，有計劃地推動市政公用和工業倉儲設施下放。

三是重視城市更新中本土文化的商業外溢表現。其一，適當考慮針對歷史文化街區劃出一定比例的開發經營區，可以針對不同建筑，制定“一棟一令”專項優惠開發政策，試點增加經營服務性功能并進行可行性探索，優先對產權清晰的建筑，由“禁止開發”轉向“適度開發”。其二，對傳統小尺度交互空間進行深挖，對各個街道使用頻繁的公共空間的運維（例如，類似小販中心的社區食堂、公共綠地公園）加強財稅政策支持。

四是利用多重政策手段支撐城市更新。其一，盡快制定上海城市更新執行層面的規定細則和標準。例如，針對“更新使用的建筑達不到現有消防審批的要求怎么辦？老建筑的更新使用應該建立怎樣的規范？”等反復出現的現實問題，制定合適的標準或特殊規定給予不同類別的更新項目支持；其二，建立統一的信息系統平臺。分類梳理、調整和制定關于更新項目的政策規章，主要側重規劃信息公示和使用、土地所有權期限以及公共程序等方面。同時，搭建統一的城市更新項目管理系統并盡快普及使用，按程序適時調控地塊的發展參數，實時公示更新信息。

（作者張靚系上海發展戰略研究所城市部研究人員，張云偉系上海發展戰略研究所城市部部長）

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謀劃“十四五”系列專欄由上海發展戰略研究所聯合澎湃新聞·智庫報告共同發起，當前上海正在積極謀劃“十四五”規劃前期思路研究，上海城市未來發展動力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能級和品質如何進一步提升？面對新一輪發展的重大戰略選擇問題，上海必須給出自己的清晰答案。