黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。在這里，把鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分，進行了明確的部署。

1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理在國家治理體系中有著重要作用

一般來說，鄉(xiāng)村經(jīng)濟是人類社會在一定的發(fā)展階段，從事鄉(xiāng)村生產(chǎn)、交換、消費、分配等活動的行為與方式的總和。鄉(xiāng)村經(jīng)濟與城市經(jīng)濟相區(qū)別，有著某種自然經(jīng)濟的特質(zhì)。而在我國，鄉(xiāng)村經(jīng)濟通常是指以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟。

我國農(nóng)村以行政村為單位實行村民自治。在實踐中，每一個行政村都設有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，管理鄉(xiāng)村經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)營集體資產(chǎn)，發(fā)展集體經(jīng)濟；二是管理農(nóng)民土地承包，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的土地承包制度是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理的總體目的就是把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成為符合社會主義市場經(jīng)濟要求的市場主體，增加農(nóng)民收入，確保糧食安全。

我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展曾經(jīng)走過了輝煌的歷史。上世紀80年代蓬勃興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大都是農(nóng)村集體經(jīng)濟所有制，具有鄉(xiāng)村經(jīng)濟的性質(zhì)，這是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的最輝煌時期。90年代以后，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛改制為民營企業(yè)，但蘇南有些村的集體經(jīng)濟組織仍保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房、土地的產(chǎn)權或少量股份，作為集體經(jīng)濟組織的收益來源，并在某種程度上維系著集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的聯(lián)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展受到了很大影響，但集體經(jīng)濟的基礎仍是穩(wěn)固的。一方面，集體經(jīng)濟組織擁有豐沛的土地資源。我國現(xiàn)有耕地為20.23億畝，農(nóng)村確權頒證的集體承包土地約為15億畝。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有的經(jīng)營性建設用地面積約為4200萬畝，而未利用土地大約是該面積的3～5倍。這些集體土地歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理。另一方面，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)享受國家充分的政策扶持。我國從2002年開始，國家相繼實施良種補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼等。2006年，全面取消了農(nóng)業(yè)稅。從2004年延續(xù)至今，國家對水稻、小麥等一直實行糧食最低價收購制度。黨和政府支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，這是因為鄉(xiāng)村經(jīng)濟在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中發(fā)揮著極其重要的作用。

首先，鄉(xiāng)村經(jīng)濟是村民自治的經(jīng)濟基礎。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為每一個行政村的集體經(jīng)濟組織，為村民委員會的正常運行提供了大量財力的幫助。2018年，江蘇全省集體經(jīng)濟組織支付給村民委員會及村集體經(jīng)濟組織的管理費用為113.22億元。從2019年起，江蘇省將村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障標準提升至38萬元。這個保障是指村集體經(jīng)濟自身保障不足38萬元的，由省級財政補貼至38萬元，村級組織的基本運行費用仍以集體經(jīng)濟為基礎。

其次，鄉(xiāng)村經(jīng)濟是糧食安全的有力保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的統(tǒng)的一方，在糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務方面做了大量的工作。在現(xiàn)行體制下，大中型規(guī)模的農(nóng)田整治、水利建設、抗旱排澇等費用由各級政府財政安排。而行政村范圍內(nèi)的小型農(nóng)田、河道整理，灌溉、排澇等費用大都由村集體經(jīng)濟組織支付，成為為農(nóng)服務“最后一公里”的基本保障。

再次，鄉(xiāng)村經(jīng)濟是農(nóng)民福利的重要來源。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟組織，在農(nóng)村的公益事業(yè)、農(nóng)民集體福利方面貢獻了大量的資金。江蘇省共有行政村（含涉農(nóng)居委會）約17600個。據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳分析，約有4600個村年終有分紅或福利分配，占村總數(shù)的25%；約有10000個村年終雖未有分紅，但卻承擔了村里部分的公共支出，占村總數(shù)的57%；約有3000個村既沒有分紅，也沒有承擔村里的任何公共支出，僅占村總數(shù)的18%。2018年，江蘇全省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶分配資金為31.07億元，全省農(nóng)戶1410.63萬戶，戶均分配為220.3元。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

鄉(xiāng)村經(jīng)濟作為鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎，盡管擁有豐沛的土地資源和國家充分的政策支持。但是，由于多方面的原因，就目前來講，鄉(xiāng)村經(jīng)濟仍是我國現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是我國社會生活中的低收入群體。

我們必須看到：農(nóng)村豐沛的土地資源沒有轉(zhuǎn)化為顯著的經(jīng)濟優(yōu)勢。我國的集體農(nóng)地主要由農(nóng)戶承包經(jīng)營。集體經(jīng)營性建設用地主要由村集體經(jīng)濟組織建設工商用房或作為建設用地直接出租。近幾年來，大多數(shù)工業(yè)企業(yè)都進入了縣區(qū)的工業(yè)園區(qū)，而農(nóng)村集體土地一般地處偏僻的鄉(xiāng)村，租金收入比較有限。

國家充分的政策扶持沒有孕育出強大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。我國人均耕地面積約為1.41畝，農(nóng)村人均承包土地面積約為3.58畝。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模普遍較小，盡管這些年農(nóng)業(yè)機械化水平有所提高，但農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式仍比較傳統(tǒng)。農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率普遍較低，導致大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增高，在國際市場上普遍缺乏競爭能力。

龐大的鄉(xiāng)村經(jīng)濟仍是經(jīng)濟體系中的薄弱環(huán)節(jié)。2017年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入僅為0.46萬億，而我國國有企業(yè)總收入52.2萬億，前者僅為后者的0.8%；2018年，江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟總收入為451.22億元，而江蘇省、市兩級國有企業(yè)總收入為8345億元，前者僅為后者的5.4%。鄉(xiāng)村經(jīng)濟薄弱，也是農(nóng)民收入較低的一個原因。2018年，我國農(nóng)民人均年收入為1.46萬元，城鄉(xiāng)居民收入比為2.7：1。

應該講，改革開放以來，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展一直比較緩慢，明顯滯后于城市經(jīng)濟。仔細分析，這里有著深刻的歷史原因與社會原因。

從歷史看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從人民公社轉(zhuǎn)化而來，存在著政企不分的歷史痕跡。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人由村黨政負責人兼任，村集體經(jīng)濟組織承擔了大量的社會公益性職能，村行政管理費用大都由村集體經(jīng)濟組織支出等。

從體制看，我國《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定性為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個特殊的經(jīng)濟主體。以江蘇為例，至2018年底，全省17600個行政村（包括涉農(nóng)居委會）中，村民委員會代行集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟管理職能的村數(shù)約6200個，占總數(shù)的35%；辦理工商登記注冊的為 3895個，僅為22%；申領稅務登記證的則更少。

從自身看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導致農(nóng)村的年輕人大量進城，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏經(jīng)營人才。許多村集體經(jīng)濟組織擁有土地資源，但缺乏經(jīng)營人才，僅依靠土地或房屋出租獲取收入。江蘇昆山等地區(qū)甚至實行了村財鄉(xiāng)管。

3.以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理

我國現(xiàn)階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，本質(zhì)上是一個社區(qū)性的福利型組織，擁有龐大的土地資源，但摒閉了外來資本與成員的進入，村民分享土地資源帶來的有限收益。在社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，這種社區(qū)性的福利組織缺乏應有的活力。振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，必須推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，使集體經(jīng)濟組織適應社會主義市場經(jīng)濟的要求。但是，改革面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)是：既要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織打造成為充滿活力的市場主體，又要維護集體所有制的性質(zhì)、保護農(nóng)民的合法權益不受侵害。

在改革過程中，我們既要設定統(tǒng)一規(guī)則，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等參與市場競爭，又要確保“不管怎么改，不能把集體經(jīng)濟改垮了。”我們既要鼓勵外來資本進入，改善集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)，又要防止外來資本侵犯農(nóng)民利益，改變集體經(jīng)濟的性質(zhì)；我們既要鼓勵農(nóng)地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平，又要保護土地承包戶利益，防止失地農(nóng)民成為社會問題等。說到底，我們擔負著既要讓農(nóng)民集體在市場競爭中獲取利益，又要確保農(nóng)民在市場博弈中不受大的侵害的責任，這種責任一直要延續(xù)至新一代農(nóng)民的成長。

我國的農(nóng)村改革注定是一個緩慢的過程，需要伴隨一代農(nóng)民的成長而循序漸進。從當前來講，推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理現(xiàn)代化需要重點做好以下幾項工作：

加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，明確集體經(jīng)濟組織的法律性質(zhì)。全國人大常委會已經(jīng)將《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》納入了立法規(guī)劃。通過立法，將明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)特征、成員認定、治理結(jié)構(gòu)、責任資產(chǎn)、社會資本進入等，逐步把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展納入法治軌道。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，建立與市場經(jīng)濟適應的產(chǎn)權制度。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成為規(guī)范的社區(qū)性經(jīng)濟合作社或股份合作社，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)勢，打造鄉(xiāng)村振興的新型經(jīng)濟主體。

努力推進集體建設土地入市，增強集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟能力。新《土地管理法》今年1月1日正式實行，集體土地可以依法入市。但是，集體土地入市，當前必須解決兩個問題：一是城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的全覆蓋；二是合理分配集體土地入市收益，調(diào)動各方面的積極性；以此盤活農(nóng)村最大的不動產(chǎn)，變土地資源為土地資產(chǎn)，給農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展帶來最大的財富增值機會。

保持承包土地穩(wěn)定長久不變，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一項重大改革。必須明確承包土地長久不變的深刻內(nèi)涵，鼓勵各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地，長期經(jīng)營農(nóng)業(yè)，逐步提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，提升我國農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。承包土地長久不變，也為將來土地承包權的有償轉(zhuǎn)讓留有余地。

（本文原題為《徐鳴：鄉(xiāng)村經(jīng)濟治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)》，作者徐鳴為南京大學長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院特聘研究員，江蘇省政協(xié)理論研究會會長，原江蘇省委常委、副省長。微信首發(fā)于公眾號“長江產(chǎn)經(jīng)智庫 ”（ID：YangtzeIDEI），澎湃新聞獲授權轉(zhuǎn)發(fā)。）