修邊墻，在中國(guó)不同朝代的防御體系中扮演過(guò)不同角色，有時(shí)是積極進(jìn)取的彈性攻防體系，有時(shí)是暮氣沉沉的坐守家門，有時(shí)是大而無(wú)當(dāng)、空耗錢糧的華麗擺設(shè)。今天的美國(guó)也在修墻，堵的是非法跨境，防的是拉美族裔對(duì)盎格魯-撒克遜主流文化和政治經(jīng)濟(jì)文化結(jié)構(gòu)的改變，是與亨廷頓最后著作《我們是誰(shuí)》的共鳴。

想要修墻，先要有錢，而錢從哪里出又擊中了預(yù)算政治、軍費(fèi)政治的利益交易命門。

錢怎么花，花多少？

2020財(cái)年（2019年10月1日起）的頭兩個(gè)半月，美國(guó)政府是靠“繼續(xù)決議”過(guò)活的，在新財(cái)年撥款案通過(guò)之前，“繼續(xù)決議”允許美國(guó)政府以上一財(cái)年的預(yù)算水平維持運(yùn)作，但各類長(zhǎng)期項(xiàng)目均受到不同程度的影響。直到12月19日，第二次“繼續(xù)決議”到期前一天，撥款案總算通過(guò)，并由特朗普簽字生效。

美國(guó)預(yù)算政治向來(lái)不乏僵局，特別是在冗長(zhǎng)、精細(xì)、繁瑣預(yù)算過(guò)程的最后一步。2019財(cái)年之初，由于兩黨未能就撥款案達(dá)成共識(shí)，美國(guó)政府經(jīng)歷了最長(zhǎng)的35天“關(guān)門”。由于國(guó)會(huì)不同意美墨邊境修墻撥款的要求，總統(tǒng)特朗普通過(guò)行政手段從五角大樓的預(yù)算中“強(qiáng)行”劃撥了36億美元，并宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，試圖繞開(kāi)國(guó)會(huì)從軍費(fèi)中劃撥經(jīng)費(fèi)。國(guó)會(huì)投票否決緊急狀態(tài)，但被激怒的特朗普首次動(dòng)用否決權(quán)斃掉了國(guó)會(huì)的決議。

2020財(cái)年的戲碼十分相似，又卡在了邊境修墻的資金問(wèn)題上。經(jīng)過(guò)今年夏天的妥協(xié)，20財(cái)年的國(guó)防授權(quán)法案基本成型，最終在12月初通過(guò)了兩院妥協(xié)版。但是授權(quán)案與撥款案是兩回事——授權(quán)法案規(guī)定國(guó)防政策與各項(xiàng)計(jì)劃，并授權(quán)國(guó)會(huì)為這些技術(shù)撥付資金，最終錢如何花出、花多少，還要由撥款法案決定。

此次撥款案在2019年軍費(fèi)撥款基礎(chǔ)上增加了200億，達(dá)到7380億，未達(dá)到特朗普政府要求的7500億。修墻方面，國(guó)土安全部被劃撥了13億7500萬(wàn)，用于貫徹《邊界安全改進(jìn)計(jì)劃》，遠(yuǎn)低于特朗普要求的50億。為了預(yù)防去年的情況再現(xiàn)，撥款案沒(méi)有在軍事建設(shè)費(fèi)用方面留有余地，民主黨則放棄了將軍費(fèi)和國(guó)土安全賬戶之間轉(zhuǎn)賬額度由95億降為15億的要求。

2019年12月20日到期的“繼續(xù)決議”為2020財(cái)年第二次，于11月19日分別在眾議院和參議院以231對(duì)192票、74對(duì)20票通過(guò)。參議院這20張否決票全部來(lái)自共和黨，其中既有軍費(fèi)鷹派也有預(yù)算保守派，前者極其反感短期預(yù)算措施，后者則認(rèn)為前期兩黨達(dá)成共識(shí)的預(yù)算總數(shù)是對(duì)美國(guó)財(cái)政狀況極不負(fù)責(zé)的做法。

新?lián)芸畎傅?2個(gè)具體項(xiàng)目被打成了兩個(gè)包——HR1158和HR1865，前者包括國(guó)防部、商務(wù)部、司法部、科學(xué)相關(guān)部門，后者包括教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、食品、藥品、環(huán)境、外交、交通等部門。12月17日，眾議院以280比138、297比120通過(guò)兩個(gè)打包法案；19日，就在特朗普彈劾案啟動(dòng)之后，參議院以81比11、71比23通過(guò)。

在大選政治和彈劾特朗普占用了大量政治資源的情況下，華盛頓平穩(wěn)度過(guò)12月20日“死線”屬實(shí)難得，但要說(shuō)“有驚無(wú)險(xiǎn)”卻也過(guò)于輕描淡寫了——“繼續(xù)決議”帶來(lái)的損失已經(jīng)造成，對(duì)于特朗普政府大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)定位下的強(qiáng)軍來(lái)說(shuō)既有驚亦有險(xiǎn)。

特朗普對(duì)于復(fù)雜、晦澀的撥款過(guò)程基本沒(méi)有興趣，對(duì)他來(lái)說(shuō)，重要的是拿到錢去修墻和擴(kuò)軍。過(guò)去幾個(gè)月，共和黨在美墨邊境修墻問(wèn)題上始終沒(méi)給白宮足夠的支持，撥款案雖然通過(guò)了，但總統(tǒng)修墻的錢還是沒(méi)法全數(shù)到位，更談不上政治運(yùn)作的“撥亂反正”了。

誰(shuí)之過(guò)？

預(yù)算僵局不斷，令各界膩煩不已的戲碼一再上演，責(zé)任在誰(shuí)？

這里我們不妨如實(shí)地“虛構(gòu)”一番撥款法案通過(guò)前國(guó)會(huì)山的論戰(zhàn)——

首先發(fā)話的是參議院共和黨領(lǐng)袖、肯塔基州參議員米奇?麥康納爾：關(guān)于一再被僵局所擾的預(yù)算程序，我想向我的民主黨朋友們呼吁，請(qǐng)不要把精力全部放在政治議題上面（指彈劾一事）。你們一方面批評(píng)特朗普總統(tǒng)的各項(xiàng)外交及安全政策，例如在中東特別是敘利亞的軍事政策，另一方面卻對(duì)美國(guó)軍人毫不關(guān)心，對(duì)新財(cái)年的軍隊(duì)撥款、軍費(fèi)僵局對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的中長(zhǎng)期破壞毫不關(guān)心！

眾議院的共和黨隨即加入戰(zhàn)斗，一封公開(kāi)信呈到眾院撥款委員會(huì)主席、紐約州民主黨眾議員尼塔?羅伊的手里。公開(kāi)信批評(píng)眾院在民主黨主導(dǎo)下過(guò)度專注于總統(tǒng)的彈劾問(wèn)題，新財(cái)年預(yù)算程序正處在最關(guān)鍵階段，撥款委員會(huì)卻完全被政治性議題綁架了。

對(duì)面攻擊，民主黨自然不會(huì)按兵不動(dòng)。參議院撥款委員會(huì)副主席、民主黨參議員帕特里克?萊希反擊道：民主黨人之所以反對(duì)目前的方案，一方面因?yàn)槊袷麻_(kāi)支不足，另一方面則因?yàn)樾迚τ?jì)劃問(wèn)題太多且侵蝕軍費(fèi)開(kāi)支，民主黨才是真正保護(hù)美國(guó)軍人和國(guó)家安全利益的。

參議院民主黨領(lǐng)袖、紐約州參議員查克?舒默也站出來(lái)呼應(yīng)萊希，并對(duì)麥康納爾喊話：親愛(ài)的米奇，“繼續(xù)決議”的通過(guò)說(shuō)明兩黨議員有能力在元旦之前搞定2020財(cái)年撥款案，但我們不能回避問(wèn)題的關(guān)鍵。特朗普總統(tǒng)修墻的立場(chǎng)導(dǎo)致2019財(cái)年政府關(guān)門35天，我們都知道這一點(diǎn)，我們希望共和黨朋友們能夠認(rèn)真坐下來(lái)與我們商討解決方案，而不是無(wú)視核心問(wèn)題。

這時(shí)，參議院共和黨二號(hào)人物、南達(dá)科他州參議員約翰?桑恩站出來(lái)唱紅臉，呼吁兩黨將注意力鎖定在步驟性、階段性的問(wèn)題上，先在12個(gè)撥款案的劃撥款項(xiàng)總額方面達(dá)成共識(shí)，也就是一系列的302（b）法案。

11月23日，亦即第二輪“繼續(xù)決議”開(kāi)始兩天后，兩黨在破局302（b）方面取得進(jìn)展，12個(gè)法案的劃撥款總數(shù)分別得以確定。雙方妥協(xié)之下，2020財(cái)年較上年獲得了220億國(guó)防預(yù)算和270億非國(guó)防開(kāi)支的增長(zhǎng)。不過(guò)關(guān)鍵的修墻問(wèn)題仍被回避。

前面說(shuō)過(guò)，19財(cái)年國(guó)會(huì)為修墻撥款14億，未達(dá)到白宮要求的50億，特朗普從五角大樓賬面轉(zhuǎn)出36億補(bǔ)貼此項(xiàng)目。新財(cái)年，特朗普要求撥款86億，其中50億來(lái)自國(guó)土安全部。在撥款案通過(guò)之前的302（b）細(xì)節(jié)中，國(guó)會(huì)領(lǐng)袖們針對(duì)國(guó)土安全部的開(kāi)支水平取得了共識(shí)，但這筆錢有多少可以用于修墻并未達(dá)成一致意見(jiàn)。最終撥款案只給不到14億也并不太意外。

“繼續(xù)決議”如何繼續(xù)？

前面說(shuō)過(guò)，“繼續(xù)決議”把政府開(kāi)支凍結(jié)在前一財(cái)年水平，是避免政府關(guān)門的最后一道保險(xiǎn)。作為一種延時(shí)器，它日益成為美國(guó)預(yù)算政治中的常規(guī)操作。白宮甚至曾拋出一年期“繼續(xù)決議”的方案。

1974年，美國(guó)財(cái)年開(kāi)始的時(shí)間由7月改為10月。在這之后，美國(guó)出現(xiàn)過(guò)21次新財(cái)年撥款案的延期，過(guò)去6年便出現(xiàn)過(guò)4次，包括去年最長(zhǎng)的35天政府關(guān)門。在過(guò)去十年，國(guó)會(huì)本應(yīng)在10月1日財(cái)年開(kāi)始之前完成總計(jì)120項(xiàng)具體領(lǐng)域的撥款案，實(shí)際上只完成了7項(xiàng)，多數(shù)時(shí)候要靠“繼續(xù)決議”為新財(cái)年開(kāi)頭。

但“繼續(xù)決議”說(shuō)白了也是飲鴆止渴，就特朗普擴(kuò)軍而言，“拖延”已經(jīng)打亂許多長(zhǎng)期項(xiàng)目的進(jìn)展。預(yù)算委員會(huì)、武裝力量委員會(huì)、撥款委員會(huì)的共和黨議員曾就此共同發(fā)布報(bào)告，向民主黨施壓。在他們看來(lái)，影響最大的是14%裝備采購(gòu)預(yù)算增幅的延緩，另外現(xiàn)役裝備的維護(hù)也可能出問(wèn)題。

具體而言，“繼續(xù)決議”對(duì)各軍種的影響不同：陸軍方面估計(jì)29個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目和37個(gè)現(xiàn)有項(xiàng)目受影響，乃至?xí)和＃豢哲娒媾R的最大問(wèn)題是人員短缺，撥款案下不來(lái)，意味著人員無(wú)法到位；海軍方面，在現(xiàn)役艦船艇的維護(hù)工作中，有14艘的工作可能出現(xiàn)問(wèn)題。

在項(xiàng)目方面，新概念平臺(tái)、訓(xùn)練與戰(zhàn)備、老設(shè)備升級(jí)等項(xiàng)目都會(huì)受到影響。新平臺(tái)如高超項(xiàng)目，其中涉及的提前采購(gòu)項(xiàng)目會(huì)被延誤，后面的計(jì)劃供貨期也將順延。訓(xùn)練與戰(zhàn)備方面，如海軍與陸戰(zhàn)隊(duì)的直升機(jī)訓(xùn)練系統(tǒng)原計(jì)劃是在剛過(guò)去的11月簽約，也由于“繼續(xù)決議”而拖延。老設(shè)備升級(jí)方面，像B-52這樣關(guān)鍵裝備的升級(jí)也面臨影響，主要體現(xiàn)在芯片和電路板的采購(gòu)上。

美國(guó)軍費(fèi)政治的博弈三方——民主黨、共和黨軍費(fèi)鷹派、共和黨財(cái)政保守派，第三方在過(guò)去幾年相對(duì)弱勢(shì)，“繼續(xù)決議”是他們喜聞樂(lè)見(jiàn)的，認(rèn)為有助于緩解美國(guó)債務(wù)困難。

而根據(jù)華盛頓一些智庫(kù)的估算，去年12月17-19日通過(guò)的撥款案將使美政府未來(lái)十年債務(wù)增加5000億美元。早前白宮拋出一年期“繼續(xù)方案”，也的確有2萬(wàn)億債務(wù)壓力的考慮。

大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)倒逼改革？

赤字、大選、彈劾、預(yù)算交易，華盛頓預(yù)算政治總會(huì)花樣百出，唯一不變的是兩黨在政治僵局與破局之間、起勢(shì)與自殺之間的不斷試探。 同樣的戲碼幾乎每年都會(huì)重演，雖然也會(huì)使少數(shù)人受益，但總體而言內(nèi)耗與損失太大。

這背后的政治性和結(jié)構(gòu)性分歧短期內(nèi)不可能彌合，不過(guò)技術(shù)性與程序性的修正值得其他國(guó)家注意。大國(guó)軍事競(jìng)爭(zhēng)和外部傳統(tǒng)安全威脅的自我定位，作為美國(guó)擴(kuò)軍和強(qiáng)軍的戰(zhàn)略前提，已逐漸成為跨黨派、跨部門的共識(shí)。雖然特朗普強(qiáng)軍計(jì)劃由于政治與程序問(wèn)題始終未能達(dá)到白宮與軍方的理想狀態(tài)，但卻可能倒逼在預(yù)算、軍費(fèi)政治的程序安排方面出現(xiàn)變化和調(diào)整。

從20財(cái)年的情況看，“死線為第一生產(chǎn)力”被證明是有效的，各方為避免在“膽小者游戲”博弈模型中雙雙墜崖，選擇了妥協(xié)。上世紀(jì)70年代，新財(cái)年的起始時(shí)間出現(xiàn)過(guò)一次后移，將來(lái)是否可能再次調(diào)整，如將財(cái)年與自然年重合？這樣或許更能調(diào)動(dòng)國(guó)會(huì)大佬們?cè)?月暑假、11月感恩節(jié)、12月圣誕節(jié)和新年假期幾條“死線”前的生產(chǎn)力，同時(shí)降低“繼續(xù)預(yù)算”的中長(zhǎng)期負(fù)面影響。這種呼聲已在華盛頓出現(xiàn)。

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作者祁昊天，系北京大學(xué)助理教授。