建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，實(shí)現(xiàn)競爭的公平有序，使市場在資源配置中起決定性作用，是完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要路徑，有利于從根本上解決當(dāng)前制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾，完成國家發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）作為維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和公平競爭秩序的基本法律制度，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的時(shí)代產(chǎn)物。自2008年8月1日正式實(shí)施以來，這部法律在打擊壟斷行為、保護(hù)市場公平競爭方面取得了積極效果。這一過程中，相關(guān)配套法律、規(guī)章、指南和司法解釋加速出臺(tái)，反壟斷執(zhí)法水平和能力不斷提高，統(tǒng)一開放競爭有序的市場體系不斷完善，與本國實(shí)際相結(jié)合的競爭政策和反壟斷制度規(guī)則體系逐步建成。尤其是對諸如“高通公司濫用市場支配地位案”、“利樂公司濫用市場支配地位案”等影響廣、危害大的案件的查處，取得了不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果。

現(xiàn)行《反壟斷法》因其制定時(shí)所處的歷史階段和早期實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的局限性，在具體實(shí)施過程中暴露出了一系列問題。這些問題大致包括以下幾類：

其一，屬于各國和地區(qū)反壟斷法早期實(shí)施中的普遍問題。譬如，我國《反壟斷法》在價(jià)值定位的澄清、利益沖突的選擇、實(shí)施路徑的設(shè)定等方面尚未明確。其二，屬于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)的本土問題。譬如，競爭政策作用的發(fā)揮不平衡、不充分，部分壟斷違法行為的處罰力度不足，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法不透明，行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重等。其三，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、平臺(tái)等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的反壟斷規(guī)制邏輯和法律適用在處理新型壟斷問題時(shí)常常顯得力不從心。

上述問題在現(xiàn)行《反壟斷法》規(guī)范上體現(xiàn)為相關(guān)概念和內(nèi)容缺失或不明確，或部分條款已難以完全適應(yīng)新時(shí)代新場景的需要，導(dǎo)致適用依據(jù)不明。故此，啟動(dòng)修法程序來消解《反壟斷法》文本與實(shí)踐的不相適應(yīng)，優(yōu)化文本規(guī)范設(shè)計(jì)和制度安排，有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2020年1月2日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），向社會(huì)征求意見。該意見稿充分吸取了《反壟斷法》實(shí)施十余年來的經(jīng)驗(yàn)，有力地回應(yīng)了新時(shí)代全面深化改革與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中出現(xiàn)的壟斷行為規(guī)制需求，有許多重點(diǎn)和亮點(diǎn)值得細(xì)梳。

當(dāng)然，更應(yīng)重視此次修訂中可能仍未解決的問題，及有待進(jìn)一步完善之處。

一、明確競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造公平競爭的市場秩序

十九大報(bào)告指出，加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要實(shí)現(xiàn)競爭的公平有序，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府的作用。

長期以來，競爭政策在我國的推進(jìn)相對缺乏土壤，市場競爭機(jī)制沒有得到足夠的重視。近年來，我國致力于優(yōu)化資源配置，營造公平競爭的營商環(huán)境和市場秩序，競爭政策得到了前所未有的重視和發(fā)展，主要體現(xiàn)在以國務(wù)院出臺(tái)的指導(dǎo)性意見和建議為主體的政策層面。

此次意見稿將競爭政策的基礎(chǔ)性地位寫入，為確保市場在資源配置中的決定性作用、防止產(chǎn)業(yè)政策的過度使用、防止政府行為在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的濫用、優(yōu)化自由公平的市場競爭秩序提供了強(qiáng)有力的法律保障。

公平競爭審查制度是強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要實(shí)施路徑。本次意見稿新增第九條，專門強(qiáng)調(diào)建立和實(shí)施公平競爭審查制度。在第十條關(guān)于國務(wù)院反壟斷委員會(huì)的職責(zé)中，增加協(xié)調(diào)“公平競爭審查”的工作內(nèi)容。

此外，意見稿在第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”中增設(shè)了相關(guān)條款，規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查。”（第四十二條）

建立公平競爭審查制度是防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的一項(xiàng)創(chuàng)新性的頂層設(shè)計(jì)，也是我國向確立競爭政策基礎(chǔ)性地位邁出的關(guān)鍵一步，是維護(hù)市場公平競爭的一項(xiàng)重大制度性安排。

二、修訂和完善實(shí)體規(guī)范，合理規(guī)制壟斷違法行為

第一，進(jìn)一步明確了壟斷協(xié)議規(guī)定的調(diào)整范疇及規(guī)制原則。

意見稿整合了現(xiàn)行《反壟斷法》第十三條第二款有關(guān)“壟斷協(xié)議”的概念，將其上升為第二章的統(tǒng)領(lǐng)性一般條款，有效彌補(bǔ)了該條款在現(xiàn)有規(guī)范體系中的結(jié)構(gòu)性缺陷。這一轉(zhuǎn)變有助于解決認(rèn)定壟斷協(xié)議違法性問題時(shí)，是適用現(xiàn)行《反壟斷法》第十三條第二款以“排除、限制競爭”為構(gòu)成要件，還是第十四條有關(guān)壟斷協(xié)議的禁止性規(guī)定的選擇沖突。

譬如，在實(shí)踐中對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持協(xié)議違法性的認(rèn)定，法院傾向于適用第十三條的規(guī)定，以“排除、限制競爭”效果為依據(jù)進(jìn)行合理性分析，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則主要適用第十四條直接作否定性評價(jià)。

本次修訂實(shí)際上明確了所有壟斷協(xié)議行為均應(yīng)以“排除、限制競爭”效果作為違法性認(rèn)定的依據(jù)。

意見稿新增第十七條：“禁止經(jīng)營者組織、幫助其他經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議。”這是對現(xiàn)行《反壟斷法》的查漏補(bǔ)缺，能夠解決實(shí)踐中對壟斷協(xié)議幫助行為違法性認(rèn)定的依據(jù)供給不足的問題。

第二，新增互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)下市場支配地位認(rèn)定的考量因素。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息通信技術(shù)和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)技術(shù)的深度融合發(fā)展，為新時(shí)代下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革和國家治理帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。在現(xiàn)行《反壟斷法》關(guān)于濫用市場支配地位的認(rèn)定條款已難以涵蓋和有效規(guī)制新場景下壟斷行為的背景下，意見稿第二十一條第二款規(guī)定：“認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位還應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等因素。”

此次修訂將互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)納入《反壟斷法》調(diào)整之中，具有高度的前瞻性和現(xiàn)實(shí)意義，給互聯(lián)網(wǎng)反壟斷執(zhí)法和司法提供了具有針對性和操作性的法律依據(jù)，譬如為判斷電商行業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)的“二選一”等行為的違法性指引了方向。

意見稿在第一章“總則”部分的第一條中，將“鼓勵(lì)創(chuàng)新”寫入立法目的，充分彰顯了此次修訂立足新時(shí)期國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)的包容、審慎監(jiān)管的法治化監(jiān)管理念。創(chuàng)新需要良好的競爭環(huán)境加以保障，反壟斷法的有效實(shí)施可以維護(hù)公平自由的市場競爭秩序，起到激勵(lì)和支持創(chuàng)新的作用。

然而，仔細(xì)對比國家市場監(jiān)督管理總局2019年6月出臺(tái)的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》第十一條對互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下市場支配地位認(rèn)定的考量因素，即“相關(guān)行業(yè)競爭特點(diǎn)、經(jīng)營模式、用戶數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、技術(shù)特性、市場創(chuàng)新、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力及經(jīng)營者在關(guān)聯(lián)市場的市場力量等因素”，以及《電子商務(wù)法》第二十二條對“技術(shù)優(yōu)勢、用戶數(shù)量、對相關(guān)行業(yè)的控制能力以及其他經(jīng)營者對該電子商務(wù)經(jīng)營者在交易上的依賴程度”的考量，不難發(fā)現(xiàn)意見稿第二十一條只引入了上述兩部法律中的四個(gè)要素，對用戶數(shù)量、技術(shù)特性、市場進(jìn)入壁壘等因素并未納入考量。

意見稿在一定程度上引入其他因素，可能存在科學(xué)性和合理性方面的考量，但對這些因素的有限度引入或許略顯保守，畢竟，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、鎖定效應(yīng)等屬性在傳統(tǒng)行業(yè)中也可作為市場支配地位認(rèn)定的考量因素。同時(shí)，對以列舉方式將認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)市場支配地位的識別因素入法的做法，也應(yīng)予以高度重視，因?yàn)檫@實(shí)際上加大了反壟斷執(zhí)法和司法的難度，對相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)能力提出了較高要求。

第三，系統(tǒng)規(guī)范了經(jīng)營者集中審查的認(rèn)定框架和責(zé)任機(jī)制。

意見稿在第二十三條第二款中明確了經(jīng)營者集中審查認(rèn)定的重點(diǎn)即“控制權(quán)”。經(jīng)營者集中審查過程中重在考察控制權(quán)是否發(fā)生變化,界定“控制”是考察經(jīng)營者集中競爭效果的重點(diǎn)。現(xiàn)行《反壟斷法》尚未建立系統(tǒng)的“控制”界定規(guī)則，意見稿有效地彌補(bǔ)了這個(gè)問題。對“控制”的準(zhǔn)確界定，有助于經(jīng)營者集中審查中的競爭效果分析。

意見稿第二十四條第二款規(guī)定：“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)規(guī)模等制定和修改申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)向社會(huì)公布。”第三款規(guī)定：“經(jīng)營者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營者未依法申報(bào)實(shí)施集中的，或者經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。”這賦權(quán)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以高度的權(quán)威性和能動(dòng)性，體現(xiàn)出對多元場景和要素的考量，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和科學(xué)性。

但同時(shí)也可能埋下濫用執(zhí)法權(quán)的隱患，特別是“經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查”這樣的規(guī)定。

三、破除行政性壟斷，優(yōu)化政府體制改革

意見稿對行政壟斷行為的規(guī)定當(dāng)屬此次修訂的重要內(nèi)容之一，該問題備受學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注。十九大報(bào)告明確要求: “深化商事制度改革，打破行政性壟斷。”在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制不斷深化改革的當(dāng)下，只有經(jīng)由公平競爭、優(yōu)勝劣汰，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。意見稿第四十二條第二款新增規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查”，加上第九條有關(guān)公平競爭審查制度的規(guī)定，為預(yù)防和規(guī)制行政性壟斷帶來了新的方法。

值得注意的是，雖然意見稿引入公平競爭審查為行政壟斷行為的有效預(yù)防與事前規(guī)制奠定了基礎(chǔ)，但仍未解決現(xiàn)有《反壟斷法》有關(guān)行政壟斷規(guī)制剛性不足的問題，未設(shè)置與行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力限制、排除競爭行為相適應(yīng)的處罰機(jī)制和責(zé)任條款，行政壟斷行為的受損害方仍然缺乏有效的救濟(jì)途徑。

四、加大違法行為處罰力度，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法權(quán)威性

其一，提高了壟斷協(xié)議的罰款額度。

對尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的經(jīng)營者，意見稿將處罰額度由現(xiàn)行《反壟斷法》“處五十萬元以下的罰款”提高到“處五千萬元以下的罰款”。新增“對于上一年度沒有銷售額的經(jīng)營者”這一法定情形，同樣處五千萬元以下的罰款。對行業(yè)協(xié)會(huì)違法組織實(shí)施壟斷協(xié)議的，將處罰額度由以往的五十萬元提高至五百萬元。（第五十三條）

其二，提高了經(jīng)營者集中相關(guān)違法行為的處罰力度。

現(xiàn)行《反壟斷法》對經(jīng)營者集中處五十萬元罰款的力度不僅過輕，反而可能助長未報(bào)情形的頻發(fā)勢頭。故此次意見稿明確規(guī)定了應(yīng)受懲處的四種類型，有力回應(yīng)了當(dāng)前頻繁發(fā)生的應(yīng)報(bào)未報(bào)的違法情形。同時(shí)將相應(yīng)的罰款額度從現(xiàn)行《反壟斷法》的限額“五十萬元以下”調(diào)整為“處上一年度銷售額百分之十以下”，這一調(diào)整與壟斷協(xié)議和濫用行為的罰款相一致，體現(xiàn)了對經(jīng)營者集中違法行為嚴(yán)厲打擊的決心。（第五十三條）

五、結(jié)語

十九大報(bào)告明確要求“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化作為一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，相互制約。從法治角度言，國家治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)在于制度構(gòu)建的現(xiàn)代化——實(shí)現(xiàn)“良法”；國家治理能力現(xiàn)代化的核心在于制度施行的現(xiàn)代化——實(shí)現(xiàn)“善治”。以“良法”促“善治”是此次《反壟斷法》修訂的真實(shí)寫照和最終目標(biāo)。

意見稿更新了新時(shí)代下反壟斷法的立法宗旨和價(jià)值目標(biāo)，回應(yīng)了健全和完善法律規(guī)范體系以及時(shí)滿足新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)場景下壟斷規(guī)制和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。特別是確立競爭政策基礎(chǔ)性地位、引入公平競爭審查制度的亮點(diǎn)，充分體現(xiàn)了“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的新戰(zhàn)略和新要求，有利于破除大量存在的形式多樣的行政壟斷，促使政府更好地發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

此外，完善對壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中三大壟斷違法行為的實(shí)體規(guī)范，加大處罰力度等修訂亮點(diǎn)，能夠有效推動(dòng)反壟斷執(zhí)法司法水平和能力的現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公平自由高效的競爭秩序，助力社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的市場化、法治化及國際化改革與完善。

總體而言，此次《反壟斷法》的修訂是一個(gè)絕佳契機(jī)，有助于科學(xué)合理的競爭政策和反壟斷法律體系的搭建和完善，公平有序的市場競爭環(huán)境的科學(xué)高效營造，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化建設(shè)的加快，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的良法與善治。

[本文是國家社科基金后期資助項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競爭法治研究”（19FFXB028）和天津市教委社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“天津市人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法治保障”（2019JWZD20）的階段性成果。]