“雙三分之二原則”，使得加裝電梯獲得管理部門審批通過的難度大為降低，加裝電梯變得相對容易。圖為上海靜安區臨汾路一小區加裝的電梯。  上海觀察 圖

近日，上海市住建委、房管局等十部門聯合印發了《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》（以下一般稱“電梯意見”），旨在“重點做好‘老小舊遠’的相關工作”，“加快加裝電梯速度”。

現實中，市民居住的多層住宅，一般均沒有配備電梯。居住在5、6樓等較高樓層的居民，通常會感覺上、下樓費時費力，較為困難。對其中的老年人來說，這一點尤為明顯。隨著老齡化社會的到來，該問題變得越來越突出。在此背景下，為既有多層住宅加裝電梯，無疑是一件實事、好事。

除上海以外，既有住宅加裝電梯已在多地進行。然而，推進工作中，也曝露出一些問題，其中最集中、最難解決的，便是個別業主不理解、不支持、不同意。特別是低樓層，比如一樓業主不同意。不同意的原因也多種多樣，比如認為低樓層使用電梯較少，因此不愿意為此分攤費用。再比如，原本上下樓方便，是低樓層的比較優勢，而如果加裝了電梯，則相對于中高樓層來說，低樓層的比較優勢下降，因此住戶認為加裝電梯可能影響房價。如此等等。

那么，此次出臺的電梯意見，是否解決了這些已經曝露出來的痛點、難點？

一、業主自愿的法律依據

既有多層住宅，主要是已經出售的商品房或售后公房，產權歸于不同個人或單位。

《物權法》第三十九條規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”也就是說，對已進行了產權登記的既有多層住宅來說，如果要對它進行任何處置，包括要在它的內部或外部加裝電梯，首先要取得產權人同意。

《物權法》第七十條規定：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”就一幢住宅來說，哪里屬于專有部分、哪里屬于共有部分，產權證上已進行了明確區分和記載。

因此，如果加裝電梯所要占用或使用的建筑部位，涉及業主專有部分的，需征得受影響的業主同意；涉及業主共有部分的，需要征得受影響的住宅共有部分的全體共有人共同同意。

應該說，在征求產權人意見的問題上，電梯意見做得還是比較好的。該意見“總體要求”部分中的“基本原則”，首當其沖的便是“業主自愿”。也就是說，是否加裝電梯，決定權在業主而非主管部門。

二、“雙三分之二原則”

如果加裝電梯，需要使用或經過個別業主家的內部空間，那么該專有部分的業主當然可以同意，也有權拒絕。

但如果加裝電梯，所需要使用或經過的不是個別業主的住宅物權專有部分，而是住宅物權的共有部分，例如住宅樓的公共墻壁、過道等，則需要取得該住宅物權共有部分的產權人特定多數的共同同意。

《物權法》第七十六條規定，“改建、重建建筑物及其附屬設施”，“應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意”。

應該說， 既有住宅加裝電梯應屬于上述“改建、重建建筑物及其附屬設施”情形，因此也應對其適用上述決策程序，也就是通常所說的“雙三分之二原則”。

事實上，有關同意加裝電梯的業主比例，上海也經歷了一個發展過程。

2011年，上海市住房保障和房屋管理局等五部門聯合發布的《本市既有多層住宅增設電梯的指導意見》（滬房管修〔2011〕187號）第二條規定，既有多層住宅增設電梯應當滿足的條件之一是，“增設電梯所在幢房屋的全體業主同意”；同時，“涉及占用小區土地或專有部位的，應當征得相關權利業主三分之二以上同意”。

時至2016年，上海市住房和城鄉建設管理委員會等三部門發布了《關于本市既有多層住宅增設電梯建設管理相關建設審批的通知》（滬建房修聯〔2016〕833號），其第一條第一項是有關加裝電梯需要提供的材料，包括“物業管理區域內三分之二以上業主同意證明材料”，以及“加裝幢90%以上業主同意（其他業主無明確反對意見）的相關協議”。此時雖不再要求一致同意，但同意的比例要求也相當高。可以說，幾近于一致。

相對而言，2019年的電梯意見明確了“雙三分之二原則”，使得加裝電梯獲得管理部門審批通過的難度大為降低，加裝電梯變得相對容易。因此，放棄“協商一致”、確立“雙三分之二原則”，被認為是該意見的最大亮點。

三、“一票否決”與“全體一致”是否將退出歷史舞臺？

如前文所述，既有住宅加裝電梯過程中，最大的矛盾，或者說最大的痛點在于，此前工作中強調“全體一致”。

現在，2019年的電梯意見明確指明，對加裝電梯，業主同意的比例是“雙三分之二”，并不需要全體一致。那么，由于個別業主出于各種原因不同意而造成的“一票否決”僵局，是否將因此破除？

答案可能是否定的。

該意見第三條第三款規定：“加裝電梯房屋幢業主對加裝電梯所需費用、電梯運行維護費用、修理及更新改造費用的籌措、分擔及委托電梯管理單位等應達成一致意見，并簽訂相關協議。”

由此可見，對既有住宅加裝電梯，該意見雖不要求業主必須首先達成全體一致，而是達到“雙三分之二”即可。但是，在具體實施中則要求“加裝電梯房屋幢業主”必須與“委托電梯管理單位等”達成一致意見。

此處的“加裝電梯房屋幢業主”，是否包括該幢樓內不同意加裝電梯的業主？

如果包括不同意的業主，那么這些業主拒絕與電梯管理單位簽署委托協議，該如何處理？這些業主拒絕繳納電梯加裝、運行維護、修理改造等費用，又該如何解決？如果這些問題不解決，可能加裝電梯工作仍然無法推進。

如果不包括不同意的業主，那么電梯的安裝似乎就不存在原則性問題。不過，隨之而來的問題是，在電梯加裝并運行之后，這些不同意的業主能否使用？

如果不同意他們使用，那么電梯一旦加裝，即使是這些不同意的業主，也將因對相應土地和空間的共有，而相應成為電梯這種特種設備的不動產權人，此間的矛盾與沖突不言而喻。但如果可以使用，費用等條件又該如何設置？這些問題，似乎該意見并沒有涉及。

四、相鄰業主的異議處理

2019年的電梯意見考慮到了相鄰業主的異議。

例如，該意見第三條第二款要求“盡可能優化方案，減少對周邊相鄰業主的不利影響”；第三條第五款則規定，“業主簽訂協議后，區房管部門指導業主委員會和居（村）民委員會在小區范圍內將業主意愿征詢結果進行公告，規劃資源部門同時對建筑設計方案進行公示”。

也就是說，如果周邊業主認為，加裝電梯方案影響到他們的居住、生活等利益，他們可以在加裝電梯方案實施之前表達意見，甚至表示反對。現實中，周邊業主若認為加裝電梯影響到了自身采光、通風、通行以及停車等方面的便宜，就有可能行使此種異議權。

但問題是，如果通過協商等程序，可以使得這些持有異議的業主撤回異議，應不至于影響加裝電梯工作的進行。但是，如果無法與這些異議業主達成一致，則加裝電梯方案必將流產，或者只能強行實施。

假設周邊業主的異議不被采納，他們的權利又該被如何保護？

理論上說，異議業主可以就此提起訴訟，要求賠償、補償、甚至拆除所加裝的電梯。但是，首要的問題便是應該明確以誰為被告。換言之，加裝電梯的主體應是誰？

電梯意見第二條第一款規定：“業主是加裝電梯的主體。房屋業主或者房屋所屬小區業主委員會（未成立業主委員會的由房屋所在地居民委員會指導推舉業主代表）是加裝電梯的申請人。”

如果組織實施加裝電梯的是“房屋業主”，若所有業主均一致同意并一致申請加裝電梯，那么誰是被告是容易確定的；但若個別業主原本就對加裝電梯持有異議，此時再列其為被告，則恐怕不妥。特別是，加裝電梯的業主一方一旦敗訴并進而需要承擔法律責任，則要求本就不同意加裝電梯的業主承擔此種責任，明顯不合理。

如果組織實施加裝電梯的是小區業委會，則在周邊業主訴求成立的情形下，由全體業主承擔部分業主加裝電梯行為的過錯結果，恐怕也有違公平。

五、不同城市對責任主體的不同規定

在加裝電梯責任主體這一基本問題上，不同城市之間的做法可能有所不同。

蘇州市發布的《市政府關于蘇州市既有多層住宅增設電梯的實施意見》（蘇府〔2019〕63號）第四條規定：“既有住宅增設電梯應當以幢或單元為單位進行，本幢或本單元出資增設電梯的全體業主為既有住宅增設電梯項目的建設主體。”該規定以是否出資為劃分標準，相對明確。但因存在出資不足、出資尚未到位等特殊情況，可能導致適用性有所欠缺。

寧波市《關于推進既有多層住宅加裝電梯的實施意見（試行）》（甬建發[2017]178號）第三條規定：“既有住宅加裝電梯應當以幢或單元為單位提出申請。以幢為單位提出申請的，應當經本幢建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意并簽署‘加裝電梯協議書’；以單元為單位提出申請的，應當經該單元全體業主同意并簽署‘加裝電梯協議書’；以幢或單元為單位提出申請的，涉及到利害關系業主的，還應當征求利害關系業主意見。”該規定具有一定特殊性，即對幢與單元，做了雙三分之二與全體一致的區分。同時，若相鄰業主持有異議且異議無法得以解決，則被訴的業主具體應是哪些？這同樣也是一個需要進一步明確的重要問題。

相對而言，山東省人大常委會于2019年2月12日批準的《濟南市既有多層住宅增設電梯規定》相對較為清楚。該規定第六條認定，“既有多層住宅增設電梯按單元（梯）為單位進行”，“既有多層住宅單元（梯）內同意增設電梯的所有業主為既有多層住宅增設電梯項目的建設單位”。此規定雖是為明確建設主體而設，但也應該成為爭端產生后責任主體的區分原則。

當然，如果可以預先明確地規定加裝電梯的申請人，同時將其明確為爭端產生情形下的責任主體，可能可以使得相應規定的操作性更強。不過，作為對統一的《物權法》的具體應用，本不該出現不同城市間的如此多不同。

畢竟，城市管理者應使法律在各地得到統一適用。如果理解或適用上出現較大偏差，則應向上級部門直至立法機關尋求法律解釋，以免造成不必要的困擾甚至混亂。