組建“天軍”（或“太空軍”）是特朗普政府推行大國軍事競爭的重要舉措。2019年，美國在這方面做了幾件事：

2月，特朗普簽署“第4號太空政策命令”宣布組建“天軍”；

3月，由負責研究與工程的副國防部長麥克?格里芬統轄，成立太空發展局（SDA），負責低軌道衛星群項目；

8月，新太空司令部成立，成為第11個一級聯合作戰司令部；

12月11、17日，眾參兩院先后通過最終妥協版《國防授權法案》，正式授權成立“天軍”。12月20日，特朗普簽署《國防授權法案》；

12月17、19日，眾參院先后通過新財年撥款法案，20日特朗普簽署。

如果說“多域作戰”、“馬賽克戰”、中導、反導、高超聲速武器、人工智能等等體現了大國軍事競爭的戰略構想、作戰思想、技術研發、裝備發展等維度，那么“天軍”的聚焦點則在于機構調整與整合。建立新軍種并不是做身新軍裝、批塊地、掛塊牌子、出幾份文件那么簡單，涉及復雜的人事政策、機構權責分工與協作機制、身份定位等各方面。

現在，天軍的“臺子”搭好了，“位子”劃好了，“票子”也有了，但其整合還遠未完成——除了空軍，其他軍種的太空相關人員與機構均未整合，更不用說軍情部門了，有點像1947年《國際安全法案》之后美國“四支空軍”共存的狀況。事實上，自去年6月特朗普宣稱建立“天軍”以來，美軍內部已出現不少“亂子”，軍種、機構、經費與需求、政治與能力之間的矛盾始終無法調和。

陸戰隊模式的太空版？

“天軍”的建立參照了美軍陸戰隊模式，體現了空軍的強勢，這是2018年特朗普宣布成立“天軍”以來的主流觀察。立法在很大程度上也體現這一點，但實際情形并不完全一樣。

軍方、眾議院與參議院對“天軍”的定位存在認知差異。在白宮和五角大樓提交方案中，“天軍”的軍職一把手稱為參謀長（Chief of Staff），對應空軍與陸軍。眾議院稱“天軍”為“Space Corps”，與陸戰隊（Marine Corps）用詞一樣，將軍職一把手稱為“Commandant”，同樣對應于陸戰隊。而參議院使用的名稱分別為“Space Force”和“Commander”，對應于軍種之下的作戰部門，如空軍太空司令部（AFSPC）。在本月通過的兩院妥協版2020財年《國防授權法案》中，職銜名稱確定為太空作戰部長“Chief of Space Operations”，對應了海軍規則。不過無論叫什么，太空作戰部長要向空軍部長負責，就像陸戰隊司令向海軍部長負責。

“天軍”在很多方面具備了獨立軍種的要素，特別是獨立的預算權、人事權、采辦系統和參謀長聯席會議的席位。但是參眾兩院很多人對于“天軍”的開銷與權力是有顧慮的，因而通過若干條款與安排保留了在空軍體系下對于“天軍”組建與預算的控制。

其一，“天軍”的軍職一把手、太空作戰部長，在未來的四個財年每隔60天便要接受國會質詢、匯報工作。

其二，新的“天軍”將只調入空軍人員，國會未批準任何五角大樓對于軍職和文官新崗位的設置申請。而相關空軍人員基本就是空軍太空司令部成員，該司令部既是空軍部下屬機構，也作為“聯合部隊太空組成部隊”以2019年8月為節點先后向美軍戰略司令部和美軍太空司令部負責。目前，空軍太空司令部、美軍太空司令部、“天軍”太空作戰部長都是同一人，雷蒙德將軍。

第三，在空軍部設立兩個新職位：負責太空采辦與太空政策的兩名助理部長。前者負責統籌太空資產的購買與整合，并主持新成立的太空采辦委員會。后者將接替目前國防部負責太空政策的副助理國防部長的工作，負責太空作戰的規劃，同時也被授權進行整合軍事情報太空能力和機構的調研。

空軍太空司令部2.0？

成立“天軍”的初衷是整合力量、機構、人事和資源，其中一個動作是采辦管理的改變。

在2020財年《國防授權法案》批準成立“天軍”之前四個月，即2019年8月，美軍第11個一級聯合作戰司令部，太空司令部（SPACECOM）成立，不過該司令部目前還是空架子。這不是美軍首次設立太空司令部了，早在1985年《戈德華特-尼克爾斯法案》確立當代美軍戰區與功能司令部體系之前，太空司令部就已經設立，只是在2002年并入了戰略司令部（STRATCOM）。

新的太空司令部從戰略司令部分離而立，但功能與老的很不一樣。里根時代太空司令部的職責是統一管理導彈預警與太空發射任務，而新版太空司令部則要關注更加多源的威脅。

太空司令部的核心是空軍太空司令部（AFSPC），空軍太空司令部過去也是戰略司令部的“聯合部隊太空組成部隊”。“太空組成部隊”司令部（JFSCC）位于科羅拉多的施禮弗空軍基地，是一個不足200人的小司令部。

太空司令部建立后，空軍太空司令部將不再向戰略司令部負責，而位于施禮弗空軍基地的司令部也將融入太空司令部而不復存在。不過目前人事上的變動并不大，戰略司令部“聯合部隊太空組成部隊”負責人雷蒙德，同時既是“天軍”作戰部長，也是太空司令部司令。

在終版《國防授權法案》中，國會給“天軍”2020-2023三年過渡期，這期間“天軍”采辦流程與空軍總體計劃分開單列，以確保獨立成軍初創階段的特殊需要。負責太空事務的空軍部長助理將升格為負責太空采辦與一體化的助理部長，負責美軍一體化太空力量的設計與整合。在2022財年前，這一崗位的職責是支持空軍負責采辦的副部長。2022財年開始，將升職為直接向空軍部長負責的太空采辦負責人，與此同時也將負責太空發展署（SDA）、空間與導彈系統中心以及太空快速響應能力辦公室。

此外，這個新的助理部長崗位還將主持新的太空采辦委員會，以期解決不同部門缺乏統籌的長期問題。委員會成員將包括美軍太空司令部司令、“天軍”作戰部長、空軍副部長、國家偵察辦公室主任以及負責太空政策的助理國防部長。不過，新的法案并未把所有軍事太空采辦納入新的“天軍”體系，也未明確對現有采辦機構進行身份和職責再定義。

另一個值得注意的動作是將原隸屬負責研究與工程副防長（頗有影響力的麥克?格里芬）的太空開發局（SDA）在2022財年移入空軍部，歸屬“天軍”。考慮到美軍軍種主建（組織、訓練、裝備）的任務，而太空開發署負責裝備發展，歸入“天軍”符合邏輯，既符合空軍部利益、天軍利益，也符合太空發展署自身發展需要。

太空發展局成立于2019年3月，主要職責是為美軍反導體系開發低軌道傳感器網絡，增強太空預警、追蹤與監視的能力和冗余。由于美軍絕大部分太空資產由空軍掌握，向副防長匯報的太空發展局便顯得有些另類。由不存在機構和領導關系的不同部門負責同一大系統不同部分的安排，也是不合理的。它與空軍、導彈防御局的關系在過去的9個月中一直沒有厘清。此外，在太空發展署之前，已有太空快速響應能力辦公室負責低軌道小衛星群工作。

不過，即便并入空軍部后的太空發展局權責與關系仍需要捋順，特別是與空軍部原有太空與導彈系統中心以及納入“天軍”序列的快速響應能力辦公室的關系。此外，仍有大量其他部分的整合工作沒有展開，國會政治與軍種政治都是阻力。國會未嘗試把情報系統及其他軍種的太空資產納入“天軍”，目前仍在考察這些做法是否有必要。

某種意義上來說，新的“天軍”在本質上更接近空軍太空司令部的2.0版。

“天”上樓閣？

在組織結構、部門政治之外，“天軍”未來發展將面臨兩個基本問題：人手和經費。

根據美國國會預算辦公室（CBO）2019年3月的估算，五角大樓的申請方案對于人員和預算的估計過于樂觀，實際需要額外的數千個崗位和數十億美金，每年需要預算13億，而非五角大樓估計的5億。而如果把太空發展局的資金也考慮在內，這一數字將增至19億。國會的數字與空軍2018年9月的估算比較接近。

國會預算辦公室的估計比起現實需要可能仍然是偏低的。一方面，它只包含了新機構的崗位和預算需要，如果原有機構抽調人員之后還需要補充，則預算需求會上升。另一方面，國會的估計集中在經常開支與管理成本，并未包括新的任務需要。當然，這一評估并未得到所有人的認同，一個關鍵問題便是空軍和其他軍種現有太空相關崗位有多少會調至新的“天軍”。

不過即便考慮到這種潛在可能，“天軍”的人手短缺仍是幾乎肯定的，特別是在過渡期。如前所述，天軍是不被允許設立新崗額外招人的，而空軍太空司令部原2萬6千余名現役與非軍籍人員中，只有1萬6千人調入新的天軍，剩下1萬人如何安置、為何不調入，都沒有明確說法。而這16000人的人事關系仍在空軍，仍然是“airmen”而非“spacemen”，如有需要，隨時可以被調回空軍部隊，就如同在軍情部門、戰區司令部工作的空軍人員。在未來幾年，“天軍”要以超出其他所有軍種的頻度與密度按國會要求編列各種報告，匯報太空資源整合情況和基本工作進展，這將占據本就有限人手的大量時間和精力。身兼美軍太空司令部司令與“天軍”作戰部長的雷蒙德也必將至少在未來一年疲于奔命（“天軍”過渡期第一年允許這兩個職務兼任）。

最后，《國防授權法案》只是授權建立“天軍”，而真正決定如何花錢的是新財年的撥款案。幾經波折后，依靠兩次“繼續決議”續命而未關門的華盛頓在死線前，于12月17、19兩會投票通過撥款案，并由特朗普在20日簽署。特朗普政府為天軍成立和管理申請了7240萬美元，而最終只獲得4000萬撥款慶生，武器研發、作戰管理、系統維護、教育培訓、總部運作等加在一起超過百億的資金都將從空軍預算轉出。大選、彈劾等各色政治漩渦中的華盛頓能否在未來擺平錢袋子問題，“天軍”會成為怎樣的大國競爭砝碼，也許只有“天”知道。

作者制圖 參考資料：五角大樓2019年2月預算申請，參議院2019年6月《國防授權法案》，眾議院2019年7月《國防預算法案》，參眾兩院2019年12月《國防預算法案》