組建“天軍”（或“太空軍”）是特朗普政府推行大國軍事競爭的重要舉措。2019年，美國在這方面做了幾件事：

2月，特朗普簽署“第4號太空政策命令”宣布組建“天軍”；

3月，由負(fù)責(zé)研究與工程的副國防部長麥克?格里芬統(tǒng)轄，成立太空發(fā)展局（SDA），負(fù)責(zé)低軌道衛(wèi)星群項目；

8月，新太空司令部成立，成為第11個一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部；

12月11、17日，眾參兩院先后通過最終妥協(xié)版《國防授權(quán)法案》，正式授權(quán)成立“天軍”。12月20日，特朗普簽署《國防授權(quán)法案》；

12月17、19日，眾參院先后通過新財年撥款法案，20日特朗普簽署。

如果說“多域作戰(zhàn)”、“馬賽克戰(zhàn)”、中導(dǎo)、反導(dǎo)、高超聲速武器、人工智能等等體現(xiàn)了大國軍事競爭的戰(zhàn)略構(gòu)想、作戰(zhàn)思想、技術(shù)研發(fā)、裝備發(fā)展等維度，那么“天軍”的聚焦點則在于機(jī)構(gòu)調(diào)整與整合。建立新軍種并不是做身新軍裝、批塊地、掛塊牌子、出幾份文件那么簡單，涉及復(fù)雜的人事政策、機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分工與協(xié)作機(jī)制、身份定位等各方面。

現(xiàn)在，天軍的“臺子”搭好了，“位子”劃好了，“票子”也有了，但其整合還遠(yuǎn)未完成——除了空軍，其他軍種的太空相關(guān)人員與機(jī)構(gòu)均未整合，更不用說軍情部門了，有點像1947年《國際安全法案》之后美國“四支空軍”共存的狀況。事實上，自去年6月特朗普宣稱建立“天軍”以來，美軍內(nèi)部已出現(xiàn)不少“亂子”，軍種、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費與需求、政治與能力之間的矛盾始終無法調(diào)和。

陸戰(zhàn)隊模式的太空版？

“天軍”的建立參照了美軍陸戰(zhàn)隊模式，體現(xiàn)了空軍的強(qiáng)勢，這是2018年特朗普宣布成立“天軍”以來的主流觀察。立法在很大程度上也體現(xiàn)這一點，但實際情形并不完全一樣。

軍方、眾議院與參議院對“天軍”的定位存在認(rèn)知差異。在白宮和五角大樓提交方案中，“天軍”的軍職一把手稱為參謀長（Chief of Staff），對應(yīng)空軍與陸軍。眾議院稱“天軍”為“Space Corps”，與陸戰(zhàn)隊（Marine Corps）用詞一樣，將軍職一把手稱為“Commandant”，同樣對應(yīng)于陸戰(zhàn)隊。而參議院使用的名稱分別為“Space Force”和“Commander”，對應(yīng)于軍種之下的作戰(zhàn)部門，如空軍太空司令部（AFSPC）。在本月通過的兩院妥協(xié)版2020財年《國防授權(quán)法案》中，職銜名稱確定為太空作戰(zhàn)部長“Chief of Space Operations”，對應(yīng)了海軍規(guī)則。不過無論叫什么，太空作戰(zhàn)部長要向空軍部長負(fù)責(zé)，就像陸戰(zhàn)隊司令向海軍部長負(fù)責(zé)。

“天軍”在很多方面具備了獨立軍種的要素，特別是獨立的預(yù)算權(quán)、人事權(quán)、采辦系統(tǒng)和參謀長聯(lián)席會議的席位。但是參眾兩院很多人對于“天軍”的開銷與權(quán)力是有顧慮的，因而通過若干條款與安排保留了在空軍體系下對于“天軍”組建與預(yù)算的控制。

其一，“天軍”的軍職一把手、太空作戰(zhàn)部長，在未來的四個財年每隔60天便要接受國會質(zhì)詢、匯報工作。

其二，新的“天軍”將只調(diào)入空軍人員，國會未批準(zhǔn)任何五角大樓對于軍職和文官新崗位的設(shè)置申請。而相關(guān)空軍人員基本就是空軍太空司令部成員，該司令部既是空軍部下屬機(jī)構(gòu)，也作為“聯(lián)合部隊太空組成部隊”以2019年8月為節(jié)點先后向美軍戰(zhàn)略司令部和美軍太空司令部負(fù)責(zé)。目前，空軍太空司令部、美軍太空司令部、“天軍”太空作戰(zhàn)部長都是同一人，雷蒙德將軍。

第三，在空軍部設(shè)立兩個新職位：負(fù)責(zé)太空采辦與太空政策的兩名助理部長。前者負(fù)責(zé)統(tǒng)籌太空資產(chǎn)的購買與整合，并主持新成立的太空采辦委員會。后者將接替目前國防部負(fù)責(zé)太空政策的副助理國防部長的工作，負(fù)責(zé)太空作戰(zhàn)的規(guī)劃，同時也被授權(quán)進(jìn)行整合軍事情報太空能力和機(jī)構(gòu)的調(diào)研。

空軍太空司令部2.0？

成立“天軍”的初衷是整合力量、機(jī)構(gòu)、人事和資源，其中一個動作是采辦管理的改變。

在2020財年《國防授權(quán)法案》批準(zhǔn)成立“天軍”之前四個月，即2019年8月，美軍第11個一級聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，太空司令部（SPACECOM）成立，不過該司令部目前還是空架子。這不是美軍首次設(shè)立太空司令部了，早在1985年《戈德華特-尼克爾斯法案》確立當(dāng)代美軍戰(zhàn)區(qū)與功能司令部體系之前，太空司令部就已經(jīng)設(shè)立，只是在2002年并入了戰(zhàn)略司令部（STRATCOM）。

新的太空司令部從戰(zhàn)略司令部分離而立，但功能與老的很不一樣。里根時代太空司令部的職責(zé)是統(tǒng)一管理導(dǎo)彈預(yù)警與太空發(fā)射任務(wù)，而新版太空司令部則要關(guān)注更加多源的威脅。

太空司令部的核心是空軍太空司令部（AFSPC），空軍太空司令部過去也是戰(zhàn)略司令部的“聯(lián)合部隊太空組成部隊”。“太空組成部隊”司令部（JFSCC）位于科羅拉多的施禮弗空軍基地，是一個不足200人的小司令部。

太空司令部建立后，空軍太空司令部將不再向戰(zhàn)略司令部負(fù)責(zé)，而位于施禮弗空軍基地的司令部也將融入太空司令部而不復(fù)存在。不過目前人事上的變動并不大，戰(zhàn)略司令部“聯(lián)合部隊太空組成部隊”負(fù)責(zé)人雷蒙德，同時既是“天軍”作戰(zhàn)部長，也是太空司令部司令。

在終版《國防授權(quán)法案》中，國會給“天軍”2020-2023三年過渡期，這期間“天軍”采辦流程與空軍總體計劃分開單列，以確保獨立成軍初創(chuàng)階段的特殊需要。負(fù)責(zé)太空事務(wù)的空軍部長助理將升格為負(fù)責(zé)太空采辦與一體化的助理部長，負(fù)責(zé)美軍一體化太空力量的設(shè)計與整合。在2022財年前，這一崗位的職責(zé)是支持空軍負(fù)責(zé)采辦的副部長。2022財年開始，將升職為直接向空軍部長負(fù)責(zé)的太空采辦負(fù)責(zé)人，與此同時也將負(fù)責(zé)太空發(fā)展署（SDA）、空間與導(dǎo)彈系統(tǒng)中心以及太空快速響應(yīng)能力辦公室。

此外，這個新的助理部長崗位還將主持新的太空采辦委員會，以期解決不同部門缺乏統(tǒng)籌的長期問題。委員會成員將包括美軍太空司令部司令、“天軍”作戰(zhàn)部長、空軍副部長、國家偵察辦公室主任以及負(fù)責(zé)太空政策的助理國防部長。不過，新的法案并未把所有軍事太空采辦納入新的“天軍”體系，也未明確對現(xiàn)有采辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行身份和職責(zé)再定義。

另一個值得注意的動作是將原隸屬負(fù)責(zé)研究與工程副防長（頗有影響力的麥克?格里芬）的太空開發(fā)局（SDA）在2022財年移入空軍部，歸屬“天軍”。考慮到美軍軍種主建（組織、訓(xùn)練、裝備）的任務(wù)，而太空開發(fā)署負(fù)責(zé)裝備發(fā)展，歸入“天軍”符合邏輯，既符合空軍部利益、天軍利益，也符合太空發(fā)展署自身發(fā)展需要。

太空發(fā)展局成立于2019年3月，主要職責(zé)是為美軍反導(dǎo)體系開發(fā)低軌道傳感器網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)太空預(yù)警、追蹤與監(jiān)視的能力和冗余。由于美軍絕大部分太空資產(chǎn)由空軍掌握，向副防長匯報的太空發(fā)展局便顯得有些另類。由不存在機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的不同部門負(fù)責(zé)同一大系統(tǒng)不同部分的安排，也是不合理的。它與空軍、導(dǎo)彈防御局的關(guān)系在過去的9個月中一直沒有厘清。此外，在太空發(fā)展署之前，已有太空快速響應(yīng)能力辦公室負(fù)責(zé)低軌道小衛(wèi)星群工作。

不過，即便并入空軍部后的太空發(fā)展局權(quán)責(zé)與關(guān)系仍需要捋順，特別是與空軍部原有太空與導(dǎo)彈系統(tǒng)中心以及納入“天軍”序列的快速響應(yīng)能力辦公室的關(guān)系。此外，仍有大量其他部分的整合工作沒有展開，國會政治與軍種政治都是阻力。國會未嘗試把情報系統(tǒng)及其他軍種的太空資產(chǎn)納入“天軍”，目前仍在考察這些做法是否有必要。

某種意義上來說，新的“天軍”在本質(zhì)上更接近空軍太空司令部的2.0版。

“天”上樓閣？

在組織結(jié)構(gòu)、部門政治之外，“天軍”未來發(fā)展將面臨兩個基本問題：人手和經(jīng)費。

根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）2019年3月的估算，五角大樓的申請方案對于人員和預(yù)算的估計過于樂觀，實際需要額外的數(shù)千個崗位和數(shù)十億美金，每年需要預(yù)算13億，而非五角大樓估計的5億。而如果把太空發(fā)展局的資金也考慮在內(nèi)，這一數(shù)字將增至19億。國會的數(shù)字與空軍2018年9月的估算比較接近。

國會預(yù)算辦公室的估計比起現(xiàn)實需要可能仍然是偏低的。一方面，它只包含了新機(jī)構(gòu)的崗位和預(yù)算需要，如果原有機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員之后還需要補(bǔ)充，則預(yù)算需求會上升。另一方面，國會的估計集中在經(jīng)常開支與管理成本，并未包括新的任務(wù)需要。當(dāng)然，這一評估并未得到所有人的認(rèn)同，一個關(guān)鍵問題便是空軍和其他軍種現(xiàn)有太空相關(guān)崗位有多少會調(diào)至新的“天軍”。

不過即便考慮到這種潛在可能，“天軍”的人手短缺仍是幾乎肯定的，特別是在過渡期。如前所述，天軍是不被允許設(shè)立新崗額外招人的，而空軍太空司令部原2萬6千余名現(xiàn)役與非軍籍人員中，只有1萬6千人調(diào)入新的天軍，剩下1萬人如何安置、為何不調(diào)入，都沒有明確說法。而這16000人的人事關(guān)系仍在空軍，仍然是“airmen”而非“spacemen”，如有需要，隨時可以被調(diào)回空軍部隊，就如同在軍情部門、戰(zhàn)區(qū)司令部工作的空軍人員。在未來幾年，“天軍”要以超出其他所有軍種的頻度與密度按國會要求編列各種報告，匯報太空資源整合情況和基本工作進(jìn)展，這將占據(jù)本就有限人手的大量時間和精力。身兼美軍太空司令部司令與“天軍”作戰(zhàn)部長的雷蒙德也必將至少在未來一年疲于奔命（“天軍”過渡期第一年允許這兩個職務(wù)兼任）。

最后，《國防授權(quán)法案》只是授權(quán)建立“天軍”，而真正決定如何花錢的是新財年的撥款案。幾經(jīng)波折后，依靠兩次“繼續(xù)決議”續(xù)命而未關(guān)門的華盛頓在死線前，于12月17、19兩會投票通過撥款案，并由特朗普在20日簽署。特朗普政府為天軍成立和管理申請了7240萬美元，而最終只獲得4000萬撥款慶生，武器研發(fā)、作戰(zhàn)管理、系統(tǒng)維護(hù)、教育培訓(xùn)、總部運作等加在一起超過百億的資金都將從空軍預(yù)算轉(zhuǎn)出。大選、彈劾等各色政治漩渦中的華盛頓能否在未來擺平錢袋子問題，“天軍”會成為怎樣的大國競爭砝碼，也許只有“天”知道。

作者制圖 參考資料：五角大樓2019年2月預(yù)算申請，參議院2019年6月《國防授權(quán)法案》，眾議院2019年7月《國防預(yù)算法案》，參眾兩院2019年12月《國防預(yù)算法案》