2019年12月3日，財政部、國家稅務總局發布《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。中國第四大稅種消費稅正式啟動立法。

2018年國內消費稅收入10632億元，在整個稅收收入中占比達到6.8%，位列增值稅、企業所得稅和個人所得稅之后，排第四位。作為增值稅的重要補充，中國的消費稅是一種“特別消費稅”，針對包括卷煙、酒、成品油、小汽車等15種消費品征收，在保護生態環境、維護人民健康、引導合理消費和縮小貧富差距等方面發揮重要的調節作用。由于個人所得稅和企業所得稅早已完成立法，增值稅立法也于2019年12月26日結束征求意見，對中國稅收而言，消費稅立法是實現稅收法定的關鍵一步。但對于消費稅本身而言，立法是消費稅改革的開始，而不是結束。

過去5年消費稅改革的主旋律：提高稅率

1993年12月，國務院頒布《中華人民共和國消費稅暫行條例》（以下簡稱《條例》），從1994年1月1日起對煙、酒、汽柴油等部分消費品開征消費稅；2008年11月，國務院對《條例》進行了修訂。按照黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍”的要求，2014年啟動了新一輪消費稅改革，但這一輪改革并未全面回應十八屆三中全會的改革要求，而是主要聚焦于調整稅率，尤其是提高稅率。

2014年11月29日到2015年1月13日，在一個半月的時間里，在國際油價下跌的背景下，成品油消費稅稅率連續三次上調。比如，汽油消費稅稅率從1元/升歷經1.12元/升、1.4元/升，提高到1.52元/升。成品油消費稅的“三連調”引起了輿論強烈反響，當時也有專家表示不應該逮著一個稅目反復“薅羊毛”，所謂“事不過三”，從調節消費的角度看，可以換卷煙嘛。一語成讖。

2015年5月10日，卷煙消費稅稅率上調。卷煙批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。這次上調還是非常符合社會主流價值觀的，要控煙，但是效果并沒有預期那么好。

2016年10月1日，化妝品消費稅改革。這是這一輪改革中唯一降低稅率的，將化妝品劃分為高檔化妝品和普通化妝品，高檔化妝品稅率從30%直接打5折到15%，普通化妝品干脆不征了，力度非常大。雖然對于高檔化妝品和普通化妝品的劃分標準依然有值得商榷的空間，但減稅的基調和效果值得肯定。

2016年12月1日，超豪華小汽車消費稅改革。對零售價在130萬以上（不含增值稅）的超豪華小汽車在零售環節加征10%的消費稅。這一改革距離普通老百姓比較遠，但對于豪華車市場確實產生了比較大的影響，大量高消費群體放棄超豪華小汽車，轉向入門級豪車。

以提高稅率為主旋律的改革模式，造就了中國消費稅“四大天王”的基本結構：抽煙、喝酒、開車、加油。以2017年為例，中國10396億的消費稅中，單單煙這一項就貢獻了5296億，占比達到51%；油貢獻了3598億，占比35%；汽車貢獻了1016億，占比10%；酒貢獻了333億，占比3%；剩下的11個稅目，合計不過153億，占比不到1.5%。這組數據可能讓很多人出乎意料，沒想到抽煙的人實力如此強勁，直接貢獻了半壁江山；而喝酒的人居然只貢獻了3%；更不用說身上抹了好多化妝品的女孩子，覺得自己得給稅收貢獻了多少啊，但其實都不太容易看得見。

立法后消費稅改革的方向：四位一體

過去5年的消費稅改革以及當下的消費稅結構，難以充分發揮消費稅的調節作用，啟動消費稅改革勢在必行。此次消費稅立法，延續了消費稅的基本制度框架，將過去幾年改革的內容也納入進來，有助于在2020年順利完成立法，值得肯定。更為重要的是，為了后續改革需要，專門設置了銜接性條款，依法授權國務院進行改革試點。從這個意義上講，立法正是新一輪消費稅改革的起點，而這一輪改革的方向應當是征稅范圍、稅率、征收環節和收入分享四位一體的全面改革。

第一，征稅范圍擴圍，有進有退。一方面，隨著經濟社會發展的變化，過去征收現在沒必要再征收的稅目可以逐步退出征稅范圍，比如化妝品。過去，對化妝品征收30%這種高稅率的重要原因，就是化妝品并非生活必需品，帶有奢侈品的性質。而隨著居民生活水平的提升，化妝品已經成為居民日常必備的生活用品，沒必要再用高稅率進行調節，這也是2016年免除普通化妝品消費稅的重要原因。考慮到高檔化妝品的界定標準在現實中執行時會遇到很多尷尬的情況，在適當的時候可將全部化妝品退出征稅范圍。另一方面，更為重要的是，將高污染、高耗能、高檔消費品等“三高”消費品及奢侈性的消費行為納入征稅范圍。比如，私人飛機、高檔紅木家具、奢侈性的服務消費等，都是應該征稅而沒有征稅的。“有進有退”的征稅范圍調整也是促進合理消費、健康消費，拉動消費升級的必然要求。

第二，調整部分稅目稅率。消費稅要發揮調節作用，稅率設計至關重要。對于實木地板、一次性筷子等涉及資源節約、合理利用的稅目，稅率只有5%，難以發揮調節效果。誰會因為一雙一次性筷子加了5%的消費稅就不用了呢？真正能夠改變人們消費行為的是垃圾分類，而不是5%的消費稅。如果致力于通過消費稅來更好地保護生態環境，可以針對實木地板和一次性筷子等稅目提高稅率。

第三，征收環節后移。除了部分珠寶首飾在零售環節征稅，卷煙在批發環節加征一道消費稅和超豪華小汽車在零售環節加征一道消費稅之外，絕大多數稅目均在生產或進口環節征收消費稅。生產環節征稅帶來的一個比較大的問題，就是轉讓定價、稅收流失嚴重。比如，一家企業生產一種消費稅的應稅消費品，以極低價格賣給關聯企業，稅務局在生產環節征稅，拿到的稅收非常少，關聯企業把價格提上去，消費者買到的東西很貴，稅收都流失了。針對關聯企業的轉讓定價調整在現實中總是有限，由此導致稅收流失非常嚴重。過去，在生產環節征稅的一個重要原因在于技術約束，征管水平達不到，對生產者征稅總比對零售商或消費者征稅容易得多。而現在，隨著大數據、區塊鏈、人工智能等技術的迅猛發展，在零售環節征稅在技術上已經沒有太大問題。消費稅征收環節從生產向批發、零售環節后移，將成為必然趨勢。

第四，從中央逐步劃給地方。1994年分稅制改革時即確立消費稅為中央稅。但自“營改增”以來，作為地方政府主體稅種的營業稅退出歷史舞臺，部分地方政府財力緊張，尤其在大規模減稅降費的背景下，財力不足與事權、支出責任無法匹配的矛盾日益突出，由此通過健全地方稅體系、充實地方財力的呼聲越來越高。在2019年10月的國務院常務會議上也明確，要將消費稅逐步從中央劃給地方。但在轉變之前，必須要先完成征收環節后移。如果保持在生產或進口環節征稅，直接轉為地方稅，那一定會看到全國各地的煙廠和酒廠風起云涌，為了稅收，直接建煙廠酒廠不就得了嘛。但煙、酒這樣的行業，顯然不是完全鼓勵發展的行業，為了防止地方政府行為異化，首先要完成征收環節后移，才能從中央稅轉變為地方稅。這樣地方政府為了拿到更多的消費稅，需要做的是培育良好的消費環境，吸引其他人到當地旅游消費，多拍抖音，甚至不讓本地人出門（比如國慶節的網紅重慶），才能拿到更多的消費稅，這才是更好的發展模式。

在“四位一體”的改革之外，還有一項至關重要、值得思考但短期內難以落地的改革內容，那就是消費稅的呈現方式。作為一種典型的“價內稅”，絕大多數消費者并不知道自己在“抽煙、喝酒、開車、加油”的過程中交了多少消費稅。如果能像西方很多國家一樣，將消費稅價稅分離呈現在購物小票上，讓納稅人在每一筆消費中都清晰地知道自己交了多少消費稅，納稅人意識會強烈得多，一個好的納稅人社會才能更快來臨。

（作者葛玉御為上海國家會計學院教師，經濟學博士）