當前，中國人民銀行法、商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法等為中央金融監管部門提供了完善的法律依據,但是地方金融行業的法律法規尚不健全,特別是現有行業監管制度的法律位階不高,導致地方金融監管部門的監管執法措施有限、法律責任相對薄弱，亟需通過地方立法賦予相應的監管執法以及行政處罰等權力。今天上午，《上海市地方金融監督管理條例(草案)》提交市十五屆人大常委會第十六次會議首次審議。

上海市地方金融監督管理局局長解冬說，《條例(草案)》起草主要遵循以下思路:一是定位為本市地方金融監管工作的“基本法”。對“7+4”類地方金融組織作出基礎性制度安排，明確立法適用范圍、授權監管手段，為今后配套文件的制修訂提供依據。二是以加強監管與防控風險為主線。根據全國金融工作會議要求,堅持監管建機制和預防控風險的立法定位，通過強化監管措施，著力推動地方金融健康發展,保障上海國際金融中心建設。三是側重提煉地方金融組織的共性規范。地方金融組織種類較多，既有共性，也有差異。《條例(草案)》重點針對監管地方金融組織的共性要求，借鑒銀證保等金融業審慎監管措施，強化事中事后監管，嚴守風險底線。

確立審慎經營、重大風險事件報告等制度

根據中央與地方金融監管權限的劃分,《條例(草案)》明確立法適用范圍：一是通過列舉“小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司”七類授權實施監管的行業。二是對“轄區內投資公司、社會眾籌機構等”以“法律、行政法規規定和國務院授權監督管理的具有金融屬性的其他組織”概括。三是考慮到地方金融行業現行監管規則，明確“國家對地方金融監督管理另有規定的，從其規定”；考慮到本市地方各類交易場所的監管實際,明確“市人民政府對地方各類交易場所另有規定的，從其規定”。

基于規范地方金融組織及其活動的考慮，《條例(草案)》設定了相應的經營規則，加強與現有行業準入監管規則的銜接。以指引性條款確定地方金融組織設立資質，并未增加市場準入條件。同時，優化日常監管的制度設計。針對監管地方金融組織的共性需求，規范日常經營行為，確立審慎經營、消保義務、信義義務、經營信息報送和重大風險事件報告等制度。

《條例(草案)》設定了市場退出機制。地方金融組織提出書面申請并提交資產狀況證明以及債權債務處置方案等材料,可以自愿解散組織或者退出市場。同時，明確行為底線。嚴禁“資金端的吸收或者變相吸收公眾存款的行為”與“資產端的自營或受托發放貸款以及受托投資的行為”,督促地方金融組織嚴守風險底線。

有委員提出，條例草案第15條建立重大風險事件報告制度,第38條規定了相應的罰則,但列舉的嚴重影響地方金融組織正常經營的重大風險事件,如“重大待決訴訟或者仲裁”“重大負面輿情”等表述比較原則,執行中會因各方主體理解不同而造成偏差。為此，建議條例草案進一步細化有關內容。

地方金融管理部門有權延伸調查權限

近年來不少領域“泛金融化”特征突顯，風險點多面廣，呈現突發性、隱蔽性、分散性等特點，跨市場跨行業跨領域的風險層出不窮。

為了落實地方監管責任，進一步規范執法措施，《條例(草案)》規定，完善現場檢查措施。將“查封場所、設施”和“查封、扣押財物”等行政強制措施嵌套進現場檢查,賦予地方金融管理部門有權進入有關單位開展延伸調查的權限。其次，豐富行政監管手段。針對一般性違法違規行為，設定了監管談話、通報批評等監管措施；針對重大違法違規行為，設定了認定不適當人選、責令暫停部分業務等監管措施。

此次立法還優化部門執法協作。市地方金融監管部門可以根據風險情況，建議市場監管、司法機關、移民和出入境管理部門等采取相應管理措施，控制“人財物”等風險處置關鍵環節。

《條例(草案)》對本市近年來有效的區域金融風險防控處置經驗進行了立法轉化，從制度上防控金融風險：明晰風險處置主體權責邊界。明確地方政府與中央金融監管部門在風險處置方面的責任分工，同時要求市、區人民政府承擔本行政區域內防范和處置非法集資的職責。條例草案強化重大風險處置。地方金融管理部門經同級人民政府批準后,可以對地方金融組織采取責令停業整頓、接管,指定其他同類地方金融組織實施業務托管、委托有關專業機構開展行政清理等措施;并根據不同情形終止重大風險處置。

此次立法加強非法金融廣告管理。任何單位和個人未取得相應金融業務資質,不得開展與該金融業務相關的營銷宣傳;相關部門建立協作機制,加強對違法違規金融營銷宣傳的監測和查處。《條例(草案)》設專章規定了法律責任,重在細化地方金融組織及相關人員法律責任,加大處罰力度,規范地方金融組織有序發展。（原題為《上海金融監督立法：嚴禁變相吸收公眾存款等行為》）