我國農村人口規模龐大，目前有近6億人口生活在農村，按照國家新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略的發展目標，即使未來我國城鎮化率達到70%-80%時，仍還將有3-4億農民生活在農村，但這也意味著仍將有2-3億農村人口需要轉移到城鎮。因此，實施鄉村振興戰略不能單純就鄉村論鄉村，要同新型城鎮化有機結合，通過城鎮化帶動農村人口向城鎮轉移；同時，也應發揮城鎮在區域發展中對鄉村的輻射帶動作用，實現雙輪驅動，進而促進鄉村振興戰略實施。

作為聯系城鄉的關鍵節點，中小城市和小城鎮具有承上啟下的作用，是城鄉融合發展的重要平臺。因此，鄉村振興應以中小城市和小城鎮的發展為依托。然而，當前中小城市和小城鎮的發展并不理想，問題較為突出。

中小城市和小城鎮的發展困境

改革開放以來，盡管我國城市發展方針有所變動，但總體上國家政策一直都在鼓勵中小城市和小城鎮發展。然而在現實發展中，中小城市和小城鎮的發展并不理想，突出表現在中小城市和小城鎮的產業不夠發達、基礎設施薄弱、公共服務水平低，最終導致中小城市和小城鎮的吸引力不高。

在產業發展方面，小城鎮的經濟結構還處于比較初級階段，主要職能是服務三農、提供初級工業品和日常生活服務等；而小城鎮的企業大多處于產業鏈底端，小城鎮是初級加工業的主要原材料供應地，也是初級加工業產品的主要制造地。產業發展的落后，造成了中小城市和小城鎮的就業機會少、收入低，在對全國121個小城鎮的調研中，居民反映小城鎮生活最令人不滿意的就是就業機會。

受制于有限的財力，中小城市和小城鎮的基礎設施建設相對滯后，其中污水處理是基礎設施建設的短板。我國城市污水處理率約為90%，但縣城污水處理僅約70%，小城鎮污水處理率約30%，縣城和小城鎮基礎設施落后，顯然不利于中小城市培育和人口集聚。

在公共服務上，中小城市和小城鎮的公共服務能力與大城市、特大城市也存在較大差距。大部分小城鎮缺乏優質的教育、醫療公共服務和快速便捷的公共交通，居民的文化、體育、休閑娛樂設施缺乏，很多小城鎮就是“一條街、兩排房”。

完善的基礎設施和公共服務是增強城市吸引力的有力保證。就業機會少、基礎設施薄弱、公共服務滯后顯然會導致中小城市和小城鎮的吸引力不足。目前，我國城鎮人口中僅有25%居住在小城鎮，遠低于發達國家，如德國70%的人口居住在小城鎮。根據方創琳的研究，1990-2010年，小城市對國家城鎮化的貢獻由1990年的10.72%降至2010年的3.63%，小城鎮對國家城鎮化的貢獻由1990年的50.2%降至2010年的36.44%。由此可見，小城市和小城鎮的吸引力也在逐步減弱。

中小城市和小城鎮發展困境的形成機制

形成中小城市和小城鎮上述發展困境的原因是多樣的，但總體來看，中小城市和小城鎮發展條件欠佳、城市等級化管理、行政資源配置等因素是造成中小城市和小城鎮發展不理想的重要因素。

從先天條件來看，與大城市相比，我國中小城市和小城鎮的發展條件往往并不具有優勢。從區位來講，中小城市和小城鎮往往處于較為偏僻的地區，不具有港口、沿海、交通樞紐等區位優勢，特別是中西部地區的中小城市和小城鎮更為突出，加上交通條件不夠完善，進一步限制了其發展。從資源稟賦上來講，除了一部分資源型城市外，大部分中小城市和小城鎮也并不具有資源稟賦優勢，然而一些大城市雖不具有資源稟賦優勢，但可以憑借優越的交通區位條件和市場優勢，來彌補這一短板。

從體制機制來看，我國城市具有明顯的等級化管理特征。按照行政級別和政府駐地，可大致劃分為直轄市、副省級市、一般省會城市、一般地級市、縣級市、縣城和一般建制鎮七級。行政級別不同，其政治地位、立法和管理權限差別很大，獲得的資源和權益甚至發展機會也十分不同，同時，下級城市(鎮)嚴格服從上級城市的領導。在行政力量的作用下，資源、要素和產業向高等級的大城市集中，而這種集中又使大城市政府有能力提供更好的公共服務，不斷改善其基礎設施和居住環境，提高居民福利和工資水平，產生“循環累積效應”。

例如，在產業布局上，上級政府往往將好的產業項目留給自己，產業集中在大城市，就業和人口就必然集中于大城市。再例如，在資金獲取方面，自上而下政府主導的行政體制，資金向上集中是主要趨勢，大城市有更多的金融機會，而市場機制的作用往往會使資金流向回報較高的地區，更強化了大城市獲得融資機會的優勢，在這種“循環累積效應”的作用下，中小城市和小城鎮更加缺乏融資渠道和金融機會，難以獲得發展所需的資金支持。這就導致，大中小城市和小城鎮在就業機會、公共服務、工資福利水平、居住環境等方面都相差懸殊。

從發展現實來看，由于城市等級化管理的特征，在當前市管縣體制下，一些地級市為了追求政績，往往集中各縣財力建設地級市，將所轄縣及其農村地區的資源投入到中心城市的發展之中，“市卡縣”、“市刮縣”、“市縣博弈”突出，這在很大程度上損害了縣的利益；類似的，小城鎮的發展一定程度上會受制于縣級政府的制約。另外，由于鄉鎮合并、撤鄉設鎮等行政體制改革導致東部沿海省份一批特大型鄉鎮崛起，其經濟實力接近甚至超過縣域經濟，但在城市等級化管理的體制機制下，特大型鄉鎮的鎮政府人員編制與其所治理的人口規模不相稱、財政不足、基礎設施滯后、公共服務供給不足，形成了“小馬拉大車”的發展困境，限制了這些小城鎮進一步發展成為中小城市。

此外，1994年中央與地方實行分稅制改革后，中央和省對市、縣(市、區)兩級的財政分配體制進行了多次調整，地方事權大于財權的情況普遍存在，同時很多中小城市和小城鎮仍處于“吃飯財政”的狀態。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮基礎設施、公共設施和環境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。從圖1也可以看出，1994年以來，盡管地方財政收入在逐步提高，但地方財政支出也快速增長。2016年，在全國一般公共預算支出中，地方財政支出占比高達85.4%，而中央財政支出僅占全國預算總支出的14.6%。

破解中小城市和小城鎮發展困境的路徑

當前中小城市和小城鎮的社會經濟發展水平還相對較低、吸引力還比較薄弱，未來應通過體制機制改革，加快提高中小城市和小城鎮的競爭力與吸引力，通過提升其基本公共服務水平，帶動鄉村振興戰略實施，進而也促進大中小城市和小城鎮協調發展。

1.公共資源和公共資金向中小城市和小城鎮傾斜

首先，在土地供給上，按照《國土資源部關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》要求，新增建設用地計劃應向中小城市和特色小城鎮傾斜，向發展潛力大、吸納人口多的縣城和重點鎮傾斜。同時，還應建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，堅持以人定地、地隨人走的原則，合理確定城鎮建設用地增加規模，保障農村轉移進城落戶人員的用地需求。在《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中也提出深化農村土地制度改革，對中小城市和小城鎮的土地傾斜政策，保障農業設施、休閑旅游設施等設施用地。

此外，還應進一步改善中小城市和小城鎮的交通條件、夯實其產業基礎、加強市政基礎設施和公共服務設施建設，鼓勵優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，逐步提升其吸引力。在公共設施建設上，國家公共財政和公共設施投入，應與城市人口數量和產業規模相匹配，并對改善民生的中小城市重大項目列入中央預算資金優先安排。

在公共服務供給上，加快縮小城鄉差別，優先在中小城市和小城鎮實現城鄉人口基本公共服務均等化，推進社會救濟、養老、公共衛生、教育、文化、住房保障等公共服務體系均衡發展。

在產業布局上，積極引導產業到中小城市和小城鎮發展。引導符合準入門檻的產業大項目、好項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和小城鎮布局；同時依托中小城市和小城鎮的資源稟賦，打造特色優勢產業，加快發展各具特色的工業園區、產業基地，促進人口聚集。

2.提升中小城市和小城鎮發展權

城市管理的等級化體制性特征，使小城鎮發展受到上位城市壓抑，財權與事權不匹配，有必要通過體制機制改革，提升中小城市和小城鎮的發展權。例如，2014年，我國建成區人口超過10萬人的鎮有238個、建成區人口超過5萬人的鎮有885個，這些特大鎮已經具備城市的人口規模、經濟規模和基本形態，但仍受限于鄉鎮管理體制和行政框架限制。為此，應該加快行政體制機制改革，盡快出臺新的城鎮設置標準，通過權利下放，提高地方政府發展的積極性。

從世界各國經驗來看，扁平化的行政層級是發展趨勢。目前世界絕大部分國家實行的是二級或三級制，實行四級制及以上的國家不到20%，相比之下，我國已成為行政層級最多的國家。20世紀80年代中后期實行的市管縣體制，在當時的發展背景下，確實起到了中心城市的輻射帶動作用。

但隨著時間推移，特別是在1990年代中后期城市化進程加快和經營城市思想的影響下，市級政府的市本位傾向日益增強，縣域財富向市級財富集中明顯，財政支出的投放重點日趨集中在市本級，公共管理體制出現了不利于縣域經濟發展的傾向；同時增加了管理層次和行政管理成本，降低了行政管理效率。在這種背景下，“市縣分治”、“撤銷地級市”，推進“省直管縣”的呼聲日益強烈。由于地級市發展的不均衡性和不同地區的特殊性，撤銷地級市目前可能還不夠現實，但探索推進“市縣分治”，加快“省直管縣”改革值得地方嘗試。

在縣的層面，對經濟實力較強的縣推進“強縣擴權”和“省直管縣”改革，制定有利于縣域經濟發展的相關政策。完善設市標準，對于符合條件的縣進行撤縣設市，促進產業和人口集聚。同時，對于規模較小的縣也應適度整合，按照地域相鄰、自然經濟社會條件相似、歷史聯系緊密、發展與管治方向一致等原則進行合并，以減少省直管縣的縣域政區數量。在鎮的層面，推進撤鎮設街、撤鄉設鎮、鄉鎮合并等行政區劃調整。加快特大型鄉鎮改革步伐，開展特大鎮功能設置試點，確定一批經濟發展實力較好、人口規模較大的鎮進行擴權試點，以

下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障等為重點，推進鎮級市試點，賦予鎮區人口5萬人以上的特大鎮部分縣級管理權限，促其成長為一定規模的新生中小城市。

3.依靠多元主體推進特色小鎮建設

近年來，全國各地規劃建設了一批具有鮮明地方特色的小城鎮，形成了特色小鎮建設的多元模式。其中，浙江省作為特色小鎮的先行者，在特色小鎮建設上積累了豐富經驗，提出特色小鎮區別于行政區劃單元和產業園區，是具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺。

通過特色小鎮建設有效地促進了資本下鄉，成為集聚產業、人才的新空間，給鄉村發展帶來活力，促進了“離土不離鄉”、“不離土不離鄉”就地城鎮化新空間載體的形成，也成為促進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略的新抓手。

國家提出計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，因此，中小城市和小城鎮應借機積極推進特色小鎮建設。對于特色小鎮，產業特色是其成敗的關鍵，因此，在未來特色小鎮建設過程中應進一步強化對特色小鎮產業特色的評估，強調“特而強”，防止“全而弱”面面俱到式的多產業發展模式。由于新興產業或一些制造業，需要在城市集聚或需要高端人才，并不一定適合在某些特色小鎮發展，而濃厚的文化底蘊、特色的民俗風情、優質的自然生態資源等，往往一般具有不可復制性，而這恰恰可成為當地發展的特色。所以，一定程度上可適當鼓勵具有當地特色的旅游類、文化類特色小鎮的建設。

在特色小鎮建設過程中，還需明確政府角色，制定扶持政策，發揮政府引導作用。特色小鎮建設是一個多元主體參與的過程，只有通過政府引導、企業主導、市場化運作的機制才可以極大地促進特色小鎮建設。例如，浙江省提出政府要擔當謀劃者、改革者和服務者的角色，作為謀劃者重點是出思路、出標準和出制度，從初始創建、中期激勵、后期評估等建立起完整的制度體系。

在特色小鎮建設過程中，還需突出企業主體的作用，拓展融資渠道，強化資金扶持。國企、民企、外企、高校、行業領軍人物等都應成為特色小鎮的建設主體，在特色小鎮建設過程中發揮重要作用。

浙江省提出“龍頭企業主動干”、“傳統企業搶著干”、“各路英雄一起干”的做法，企業在特色小鎮過程中扮演起主力軍、建設者和創新隊的作用。特色小鎮建設前期往往需要較多的資金投入，這時就應為民間資本留出多樣化的投資空間，能夠由企業投資的就由企業投資，讓社會資本進得來、留得住、能受益。

（作者楊傳開系上海社會科學院城市與人口發展研究所助理研究員、博士，朱建江系上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員。本文首發于《城市發展研究》，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有編輯與刪節）