積極財(cái)政政策要加力提效，地方債作用仍要發(fā)揮。當(dāng)前防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)需要注意三大難題：地方債務(wù)限額的設(shè)定如何更好地適應(yīng)地方發(fā)展的需要？如何建立專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行與償付的對(duì)接機(jī)制？如何解決地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)難題？我們認(rèn)為，地方債務(wù)限額可以進(jìn)一步提高，期限應(yīng)更加合理；地方債管理應(yīng)更規(guī)范；盡快建立有效約束地方債務(wù)需求擴(kuò)張的機(jī)制。

三大難題

1.不同地區(qū)的地方債務(wù)限額如何更好地適應(yīng)發(fā)展需要？

地方政府債務(wù)限額管理是當(dāng)前約束地方政府融資的主要辦法。截至2019年10月末，地方政府債券剩余平均年限5.1年，其中一般債券5.0年，專項(xiàng)債券5.2年；平均利率3.54%，其中一般債券3.54%，專項(xiàng)債券3.53%。債券期限結(jié)構(gòu)較之前已有較大改善，如截至2019年2月末，地方政府債券剩余平均年限為4.4年。但與世界主要國家地方政府債券平均年限7年相比，債券期限仍然較短。雖然中國政府債務(wù)總體水平不算高，地方債風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解總體上看也沒有太大問題，但這不等于各地都能輕松應(yīng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段中央分配省級(jí)債務(wù)限額，省本級(jí)及省以下再來劃分債務(wù)限額的做法，邁出了地方債規(guī)范管理的一大步，但這還不能及時(shí)、客觀地反映各地債務(wù)需求及運(yùn)行管理狀況。比如，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方債風(fēng)險(xiǎn)就有很大差別。不同時(shí)期地方債的形成方式不同，蘊(yùn)含著不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債的發(fā)行不僅要看資金需求，更要看項(xiàng)目的償還能力。既有的地方債發(fā)行格局尚不能完全適應(yīng)償債能力強(qiáng)的地方多發(fā)債的要求，如何合理界定不同地區(qū)地方債限額，仍然是一大難題。

2.專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行與償付的對(duì)接機(jī)制如何建立？

2019年合理擴(kuò)大有效投資，需要緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略，加快實(shí)施一批重點(diǎn)項(xiàng)目。要完成鐵路投資、公路水運(yùn)投資等建設(shè)任務(wù)，僅靠預(yù)算投資安排是不夠的，還需要依靠專項(xiàng)債券融資以及PPP模式的運(yùn)用。由于基礎(chǔ)設(shè)施所能帶來的現(xiàn)金流不一，相當(dāng)部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還不能帶來充分的現(xiàn)金流，以滿足償債的需要。專項(xiàng)債券發(fā)行有助于解決公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問題，還能向市場(chǎng)提供有別于一般債務(wù)的債券品種，但發(fā)行與償付的實(shí)質(zhì)對(duì)接機(jī)制尚未完全確立。不夠合理的債券期限，意味著償債可能需要?jiǎng)e的融資。PPP參與方中有相當(dāng)部分是國有金融機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、政策性金融機(jī)構(gòu)、開放性金融結(jié)構(gòu)），如何讓它們按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作，讓這些市場(chǎng)參與主體獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的回報(bào)，也是需要進(jìn)一步妥善處理。

3.地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)的困難問題如何解決？

地方政府直接負(fù)債的統(tǒng)計(jì)不是問題，風(fēng)險(xiǎn)沒有什么爭(zhēng)議。間接負(fù)債、隱性債務(wù)和或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)是難題，需要找到合適的辦法來解決。這是防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信息基礎(chǔ)工作。

首先，地方國有企業(yè)債務(wù)是個(gè)大問題。按照中國的法律，地方國有企業(yè)作為獨(dú)立法人，應(yīng)自負(fù)盈虧，自行承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。無論如何，國有企業(yè)的債都不應(yīng)該算到政府頭上。隨著地方債管理越來越規(guī)范，這樣的說法本沒有問題，但并沒有為社會(huì)各界所完全接受。教條地基于傳統(tǒng)意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家實(shí)踐，就有了所謂不同的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，算出不同的地方債規(guī)模。有的甚至將地方國企債務(wù)全部列為地方債，得到所謂天量地方債數(shù)據(jù)，嚴(yán)重高估地方債風(fēng)險(xiǎn)。在地方債尚未正式啟動(dòng)之前，地方政府債務(wù)大多數(shù)通過地方國有企業(yè)形成，甚至相當(dāng)部分的地方國有企業(yè)是為地方政府融資而建立起來的。這樣的地方國有企業(yè)債務(wù)中的相當(dāng)部分最后被確認(rèn)為地方債，但現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生變化，債務(wù)統(tǒng)計(jì)時(shí)需要認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

其次，或有債務(wù)統(tǒng)計(jì)難度很大。地方國有企業(yè)新形成的債務(wù)最后會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)化為地方債？理論上不會(huì)。但是，不要說地方國有企業(yè)，就是非國有企業(yè)，如果遇到了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，如果債權(quán)人涉及太多自然人，債務(wù)清算如果沒有地方政府的救助，都可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題，這樣的債務(wù)至少會(huì)部分轉(zhuǎn)化為地方債，那么所涉及的企業(yè)債務(wù)（包括國有企業(yè)和非國有企業(yè)債務(wù)）發(fā)生這種轉(zhuǎn)化的可能性也存在。當(dāng)然，作為獨(dú)立法人，國有企業(yè)的資產(chǎn)本可用于抵債，但是，如果國有企業(yè)本身就承擔(dān)著提供地方公共服務(wù)的職責(zé)呢？這樣的企業(yè)不能破產(chǎn)清算，但債務(wù)清償必須進(jìn)行，這類企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方債的可能性更大。

最后，地方債的統(tǒng)計(jì)有相當(dāng)部分是對(duì)以往遺漏的債務(wù)進(jìn)行重新統(tǒng)計(jì)，而不同于逐年形成的債務(wù)規(guī)模的累積?，F(xiàn)在所遇到的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是沒有赤字的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即在債務(wù)形成的當(dāng)年沒有列入地方財(cái)政赤字。債務(wù)統(tǒng)計(jì)中的諸多困難在一定程度上導(dǎo)致決策的困難。

對(duì)策建議

1.地方債“前門”可以開得更大

規(guī)范地方債既要保護(hù)地方政府的積極性，又不能因此帶來地方債風(fēng)險(xiǎn)問題，仍然需要堅(jiān)持“開前門，堵后門”。當(dāng)前，債務(wù)管理越來越規(guī)范，地方資金需求理應(yīng)通過“前門”來解決。在現(xiàn)有債務(wù)限額制度下，前門應(yīng)開得足夠大，才能適應(yīng)地方發(fā)展的需要。

地方債的規(guī)范和發(fā)展要與穩(wěn)杠桿有機(jī)結(jié)合，應(yīng)因地制宜，更加合理地確定地方債限額，并確定好期限，以保證項(xiàng)目收益與償還期限上的匹配。

地方債風(fēng)險(xiǎn)防范化解是一個(gè)動(dòng)態(tài)問題。只要發(fā)展，一個(gè)時(shí)期看來是很嚴(yán)重的問題，可能隨著時(shí)間的流逝就不會(huì)是問題。

2.防范化解風(fēng)險(xiǎn)需注意防止新風(fēng)險(xiǎn)的引發(fā)

從中長(zhǎng)期來看是可以解決的問題，不見得短期就能處理好。長(zhǎng)期形成的地方債風(fēng)險(xiǎn)，不可能畢其功于一役，在短期內(nèi)就能得到根本解決。不積跬步無以至千里。一步一步來，地方債問題終能找到有效的解決方案。

從短期來看，規(guī)范發(fā)展地方債的直接目標(biāo)是防范化解風(fēng)險(xiǎn)。需要防范化解風(fēng)險(xiǎn)過程中引發(fā)新風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有地方債問題的“圍追堵截”常用的措施是限期糾正，但是限期糾正的前提是在規(guī)定期限內(nèi)有完成糾正任務(wù)的可能。如果地方政府無法完成，那么規(guī)定就無濟(jì)于事。例如，償還地方債理論上可以通過變現(xiàn)部分政府資產(chǎn)籌集資金，但是直接負(fù)責(zé)地方債事務(wù)的財(cái)政部門可能沒有變現(xiàn)的權(quán)限。這就需要建立起地方政府資產(chǎn)變現(xiàn)的機(jī)制，相關(guān)的為償債而需要的資產(chǎn)變現(xiàn)規(guī)定才能落地。

3.盡快建立有效約束地方債務(wù)需求擴(kuò)張的機(jī)制

地方債管理的關(guān)鍵很可能不在于中央給地方多少債務(wù)限額，而在地方自身。上級(jí)政府乃至中央政府所給的地方債限額可以讓全國的公債管理更容易協(xié)調(diào)，但是作為一級(jí)政府的地方政府，通常情況下更了解當(dāng)?shù)厝嗣竦男枨?。如果地方政府能夠?qū)ψ约旱呐e債行為負(fù)責(zé)，那么地方債管理問題就會(huì)有正解。

地方國有企業(yè)和地方債關(guān)系很密切，有些國有企業(yè)本身就是為了地方政府融資而成立的。現(xiàn)實(shí)中這些國有企業(yè)后來的命運(yùn)不同：有的發(fā)展成上市公司，這類企業(yè)的債務(wù)無論如何都不應(yīng)該算地方債；有的則一直承擔(dān)著地方政府的特定公共服務(wù)職能，企業(yè)債務(wù)只是地方政府債務(wù)的一種表現(xiàn)形式。規(guī)范發(fā)展地方債，需要規(guī)范國有企業(yè)行為，從源頭上防止地方政府通過國企進(jìn)行融資。地方政府原則上不能新建國有企業(yè)，但現(xiàn)有的地方國有企業(yè)數(shù)量已經(jīng)足夠多。只要有地方國有企業(yè)存在，地方債就可能以各種合法的方式存在。

從根本上說，地方政府債務(wù)融資約束機(jī)制的建立比什么都重要。賦予地方政府舉債權(quán)，要讓地方政府可以多借債，但是又不敢多借債。如果能夠建立起這樣的機(jī)制，那么地方債問題從政府內(nèi)部來看就不是問題。地方政府能為自己的舉債行為真正負(fù)責(zé)，是地方債管理制度改革的終極目標(biāo)。不少國家給了地方發(fā)債權(quán)，賦予的地方債債務(wù)限額也不一定會(huì)全部用掉，因?yàn)榱⒎C(jī)構(gòu)就能對(duì)本級(jí)政府的行為進(jìn)行約束。中國規(guī)范發(fā)展地方債應(yīng)該在此下功夫，強(qiáng)化人大監(jiān)督，讓地方債的規(guī)范發(fā)展更加切合實(shí)際。另外，地方債務(wù)融資決策的終身問責(zé)機(jī)制如何構(gòu)建是個(gè)難題。地方債是地方公債，與銀行信貸決策不一樣，更重要的可能是日常問責(zé)，是對(duì)某個(gè)人或某些人的具體債務(wù)決策的問責(zé)，甚至可能是債務(wù)資金使用的績(jī)效考核。同時(shí)，項(xiàng)目最初決策與具體執(zhí)行之間的責(zé)任需區(qū)分清楚，例如，對(duì)于高速公路專項(xiàng)債收入在使用中是否按照設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行，可以啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制；但對(duì)于資金運(yùn)用效率如何，現(xiàn)金流收入如何的評(píng)價(jià)，更合理的是建立問責(zé)與績(jī)效考核并行的機(jī)制。

（作者楊志勇系中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，何代欣系中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員。本報(bào)告是中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心《中國政府資產(chǎn)負(fù)債表研究》項(xiàng)目組的系列成果之五?！吨袊Y產(chǎn)負(fù)債表2019》部分內(nèi)容見《財(cái)經(jīng)智庫》2019年第5期，報(bào)告全文社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社即將出版）