地方政府資產結構分析

中國地方政府的資產總規模十分龐大。2010年—2017年，中國地方政府總資產的規模占當年GDP的比例基本維持在120%以上，2017年達到約126萬億元人民幣，幾乎1.5倍于2017年GDP總額。

統計數據可知，2017年中國地方政府資產中，服務性資產總額達到約34萬億元，在地方總資產中占比約27%。2010年—2017年，中國地方政府的服務性資產規模增長較快，在總資產中占比也增長較快；但相對規模仍較小，在總資產中服務性資產占比平均大致在26%左右。

2017年中國政府資產中，財力性資產總額達到近93萬億元，在總資產中占比超過70%。2010年—2017年，中國地方政府財力性資產總額的變化較為劇烈，但平均來看在總資產中占比基本維持在73%左右的水平。

可見，同中國政府整體情況一樣，中國地方政府也呈現資產規模巨大，以財力性資產為主、服務性資產為輔的態勢。中國地方政府掌控著比較充足的財力資源。

估算可知，在地方政府財力性資產中，國有經濟和資源性資產的規模都十分龐大。2010年—2017年，國有經濟從約8.9萬億元增加到超過32萬億元，增長了兩倍以上；在財力性資產中的占比，從約12%增加到約34%，提高了約22個百分點，增速較快。資源性資產則經歷了較為劇烈的波動過程，從近65萬億元大幅降至約40萬億元，后回升至約61萬億元；在財力性資產中的占比從88%下降至不到63%，后略回升約66%?？偟膩砜矗壳暗胤秸呢斄π再Y產中，國有經濟和資源性資產呈四六開的局面。這表明當前地方政府財力性資產中，變現能力較低的資源性資產占多數，變現能力較強的國有經濟占比較低。這種資產結構對于地方政府抵御債務風險，特別是短期債務風險，有一定的不利影響。

在地方政府的國有經濟中，企業的國有凈資產占據了絕對優勢份額，金融機構的國有凈資產則很少。2010年—2017年，企業的地方國有凈資產占比都在99%以上，金融機構的地方國有凈資產占比不到1%。從抵御債務風險的角度看，這種結構較為有利。因為前文已述，金融機構的國有凈資產用于抵御風險有較大限制，企業的國有凈資產所受到的類似限制則較少。

在地方收益資源性資產中，土地資產占了絕大部分，油氣資產則只占很小部分。2010年—2017年，土地資產的占比都在97%以上，油氣資產占比最高不到3%且總體呈下降態勢。這種單一化的資產結構對于抵御債務風險也是不利的，一旦土地市場出現波動，對地方政府抵御債務風險的能力影響較大。

地方政府負債總規模及結構分析

依前文所述，社?；鹑笨诘囊幠Ｒ怨潭ǖ?0萬億元引入，作為參考進行分析。

地方政府負債的總規模十分龐大。如果不考慮社保基金缺口，截至2017年末，中國地方政府負債總額達到250,706.59億元，如果將社保基金缺口計入，則負債總額達到350,706.59億元。2010年—2017年的發展趨勢看，中國地方政府的負債總額增長較快。如果不計社?；鹑笨?，則從2010年的約10.7萬億元增加至2017年的約25萬億元，增加了一倍以上；占GDP的比例則從不到26%增加到約31%。如果計入社?；鹑笨?，則從2010年的約20.7萬億元增加至2016年的約35萬億元，增加超過60%；占GDP的比例則從超過50%變化至約43%。具體見下表。

表1 地方政府負債總額及相對規模（2010~2017）

同樣也可以分別計算地方政府負債中直接顯性負債、或有和隱性負債的占比。

表2 地方政府直接顯性負債總額及相對規模（2010~2017）

表3 地方政府或有和隱性負債總額及相對規模（2010~2017）

由上表可見，中國地方政府的負債中，直接顯性負債規模較大，2010年—2017年，從約6.9萬億元增加到超16萬億元，增加超過一倍，增速較快。地方政府的或有和隱性負債的規模也較大，當不計入社?；鹑笨跁r，2010年—2017年，從約3.7萬億元增加到8.6萬億元，增長超過一倍；當計入社?；鹑笨跁r，則從約13.7萬億元增加到18.6萬億元。

在總負債的內部結構方面，2010年—2017年平均來看，當不計入社?；鹑笨跁r，直接顯性負債在總負債中的占比基本維持在65%左右，2017年為約66%；或有和顯性負債在總負債中的占比基本維持在35%左右，2017年為約34%。當計入社保基金缺口時，直接顯性負債在總負債中的占比有較大幅度的下降，2010年約33%；此后逐步增加趨勢，2017年占比達到約47%?；蛴泻碗[性負債在總負債中的占比則有較大幅度提高，2010年約67%；此后呈逐步降低趨勢，2017年占比達到約53%。

可見，當不計入社保基金缺口時，中國地方政府的直接顯性負債與或有和隱性負債在總負債中的占比大致為65%對35%的格局。并且，或有負債的規模和在總負債中的占比在實際中應該更小一些。

當計入社保基金缺口時，情況發生了較大變化，直接顯性負債與或有和隱性負債在總負債中的占比變為35%對65%的格局，與不計入社?；鹑笨跁r的情況正好相反。此時從整體結構上看，即使考慮或有負債的實際轉化率不可能達到100%，或有和隱性負債也構成了地方政府負債的主要部分。

考慮總量的地方政府資產負債聯合分析

與考察政府整體時相同，也可以分別計算計入和不計入社?；鹑笨诘惹闆r下，中國地方政府總資產、總負債和凈資產的相對規模及變化趨勢，由此能夠從總量的角度對地方政府的資產負債進行聯合分析。

表4 地方政府資產負債總量聯合分析I（不計入社?；鹑笨?，2010~2017）

表5 地方政府資產負債總量聯合分析II（計入社?；鹑笨冢?010~2017）

2010年—2017年間，當不計社?；鹑笨跁r，中國地方政府的資產負債率呈逐步增加的態勢，最低時僅約12%；最高時超過31%，2017年為不到20%。可見，中國地方政府的資產負債率一直處于較低的水平，總資產完全可以覆蓋其總負債，并且還有很大空間。與此相應的是，中國地方政府凈資產雖然也有波動，經歷了一個先降后升、再降再升的發展過程，但是一直保持正值且規模較大，與當年GDP的相對比例雖呈逐漸降低的態勢，但平均來看大致與當年GDP持平。

當計入社?；鹑笨跁r，中國地方政府的資產負債率有所提高，平均來看大致在35%的水平，地方政府總資產依然可以覆蓋其總負債，并且還有較大空間。此時地方政府凈資產的絕對規模也略有縮小，,與當年GDP的相對比例大致在80%以上。

可見，從總量角度考慮，無論是否計入社?；鹑笨冢诳鄢ヅ淇傌搨柚猓胤秸€掌握著許多可供利用的資源，面臨的債務風險較政府整體更低。同時，這是基于將或有負債全部視作直接負債得到的比較結果，但現實中地方政府或有負債幾乎不可能都轉化直接負債，而實際的政府總負債規模應小得多。因此，從總量的角度看，中國地方政府的總資產完全可以覆蓋其總負債且還有較大空間，地方政府抵御債務風險的能力較強。

考慮流動性的地方政府資產負債聯合分析

基于總量的分析表明，2010年—2017年，中國地方政府的總資產能夠完全地覆蓋總負債，即所有負債都有足夠的資產作為支撐，因而債務風險并不大。但地方政府的資產也不是全部都適于匹配負債，還需要從流動性的角度對中國政府的資產負債進行綜合分析。

1.較具流動性的資產與或有負債全部轉化為直接負債時的總負債聯合分析

按照前文估算的數據，將地方政府的金融資產、國有經濟兩項資產分別與計入社?；鹑笨诤筒挥嬋肷绫；鹑笨跁r的地方政府總負債進行對比，結果如下表。

表6 基于流動性的地方政府資產負債聯合分析I（不計入社保基金缺口，2010~2017）

表7 基于流動性的地方政府資產負債聯合分析I I （計入社?；鹑笨?2010~2017）

當只考慮較具流動性的資產時，情況與考慮總資產時發生了很大變化。2010年—2017年，不考慮社?；鹑笨跁r，地方政府的流動資產/負債達到平均約60%的水平，高于平均約20%的總資產負債率水平?？紤]社?；鹑笨跁r，地方政府的流動資產/負債進一步大幅提升到平均超過100%的水平，最高達到將近120%，最低約70%。此時，地方政府的資產很難覆蓋其所有的政府負債。這意味著地方政府掌控的最具有抵御風險能力的資源，并不足以完全覆蓋全部的債務風險。

2.較具流動性的資產與或有負債未全部轉化為直接負債時的總負債的聯合分析

只對地方政府資產進行約束的做法也是不全面的，因為短期內地方政府負債并不會一次性全部到期，并且或有負債也不會全部轉化成直接負債。因此，只約束地方政府資產將擴大地方政府的債務風險。同樣地，我們對地方政府或有負債按25%、50%和75%的轉化比率，分析不同情形下地方政府面臨的債務風險。同時依然按計入和不計入社?；鹑笨趦煞N情況進行。

表8 地方政府或有負債不同轉化率下的債務風險情況II（2010~2017）