在有關地下車位的爭議中，最為突出的爭議通常是，地下車位的產權應歸于開發商，還是業主共有？圖為四川省成都市某小區地下停車場。  視覺中國 資料圖

2019年10月8日，自然資源部發布了《關于城鎮住宅小區地下車位（庫）確權登記若干問題的意見（征求意見稿）》（下稱“意見稿”）。

該意見稿總計八條，僅1100余字，聊聊數語，卻牽涉億萬人的切身利益，可謂字字千均。就該意見稿，筆者有如下疑問提出，希望有助于相關事宜的進一步推進。

一、地下車位該由誰“確權”？

近年來，“確權”一詞用得越來越多，特別是在集體土地改革過程中，提到該詞的頻率較多。然而，“確權”并不是現行基本法律體系中的一個嚴格法律概念。例如，《民法總則》、《物權法》、《土地管理法》等基本法律中，均沒有關于何為“確權”的任何規定。

事實上，“確權”主要是一個學術用語。通俗而言，就是確定一項權利歸屬于誰、權利內容有哪些等等。

司法實務中，法院一般會將房產所有權、公司股權等權利的歸屬、份額爭議，歸類為確權糾紛。法院是法定的爭端解決機關，在權利發生糾紛的情況下，由法院對權利加以確認，也就是確權，實屬題中之意。但自然資源管理部門的主要職責之一是對不動產進行登記；當地下車位權屬在不同主體之間發生糾紛時，自然資源管理部門應不是法定的糾紛解決機關。

之所以集體土地改革將“確權”列為重要工作，主要是因為，土地爭議的解決機關，不同于其他不動產爭議的解決機關。

《土地管理法》第十四條第一款規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。”也就是說，在土地所有權和使用權爭議中，人民政府的處理是必經程序，同時也是訴諸于法院的前置程序。因是對土地所有權和使用權的處理，此處人民政府的處理，當然包括“確權”。

但問題是，在有關地下車位的主要法律中，并沒有規定相應糾紛必需經過自然資源管理部門等政府部門處理。也就是說，除土地所有權和使用權外，“確權”并不是自然資源管理部門的法定職責。

實踐中，有關地下車位的糾紛很多，且爭議多種多樣。對此，自然資源管理部門當然可以履行其調解職責。但在調解不成，需要以國家強制力為后盾求得一個最終解決方案時，當事人需要選擇的仍然是向人民法院提起訴訟。

二、地下車位到底應歸開發商，還是應歸業主？

此前，在有關地下車位的爭議中，最為突出的爭議通常是，地下車位的產權應歸于開發商，還是業主共有？

從司法實踐來看，主要有兩種觀點，分別指向不同結論。

一種觀點認為，地下車位應歸于開發商。也就是說，開發商有權決定出售、出租或附送地下車位。主要理由是，“誰投資、誰所有、誰受益”。更重要的是，這不僅僅是一種口號或主張，而是確實有其法規依據。原建設部于1997年發布，并于2001年修訂的《城市地下空間開發利用管理規定》第二十五條確認：“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護’的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或者依法進行轉讓、租賃。”因此，作為建設單位的開發商，通常以此條為依據，對所開發小區的地下車位進行登記和轉讓。

另一種觀點則認為，地下車位應歸全體業主共有。該觀點的依據，主要來自法律層面。一是《物權法》，該法第一百四十六條規定：“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”也就是通常所說的“房隨地走”原則。按此規定，開發商一旦出售了商品房，則相應土地使用權即應轉移至全體業主共有，地下車位便應該隨同土地使用權，一并轉讓至全體業主名下。

二是《城市房地產管理法》，該法第二條第二款明確：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構筑物。”地下車位位于土地下，而不是“土地上”，因此不屬于法律意義上的房屋，進而不應該取得獨立的房地產權屬登記證書。

就車位爭議來說，隨著《物權法》的出臺，小區地面的停車位歸屬基本明朗。《物權法》第七十四條第三款明確：“占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。”據此，對生活中常見的小區地面停車位權屬爭議，各級法院越來越多地做出了有利于業主的判決。在此方面，“誰投資、誰所有、誰受益”的原則逐步退出了歷史舞臺。

但問題是，地下車位所占用的土地，是否屬于上述《物權法》第七十四條第三款所規定的業主共有的其他場地？因此，地下車位是否歸屬于業主的問題，實際上演化為，地下車位所占用的場地是否屬于業主所共有。

《物權法》第六條確立了“物權公示原則”，即“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記”。因此，對地下車位所占用的場地的歸屬，最簡單、最直接的判斷標準，是看房地產權證等不動產登記信息中，是否將地下車位所占用的場地登記為業主共有。遺憾的是，意見稿并沒有解決這一最關鍵的問題。

三、地下車位所占用的場地是否為業主共有？

如前所述，業主一方多以“房隨地走”的原則為依據，主張地下車位應隨房屋一同轉讓為業主共同共有。然而問題是，地下車位是否屬于應隨“地”一起走的“房”的范疇？

亦如上所述，《城市房地產管理法》第二條第二款規定：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構筑物。”如果“土地上”一詞的限定，表明地下車位不得被認定為房屋，那么《物權法》第一百四十六條同樣有“土地上”一詞的限定，因此地下車位便不是可以“地隨房走”的“建筑物、構筑物或其附屬設施”。

事實上，意見稿所規定的正是“土地下”而非“土地上”的車位問題。甚至連地下車位的屬性，所適用的也是“定著物”，而非《物權法》上述規定中所出現的“建筑物”、“構筑物”或“附屬設施”。

從這個角度來看，似乎主管部門并不希望地下車位“地隨房走”。否則，該規定中就沒必要再規定“定著物單元問題”。畢竟，根據《物權法》第七十三條，除道路、綠地存在特定情形以外，“建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有”。也就是說，如果地下車位屬于公共場所、公用設施等范疇，就理所當然歸業主共有，不再存在產權確認問題。

因此，如果地下車位當然適用“地隨房走”原則，一旦開發商銷售完畢，原則上地下車位即應轉為共同共有，進而導致地下車位的轉讓，將需要全體業主一致同意，而這幾乎是不可能完成的任務。如此，地下車位的轉讓便幾乎不復存在。而這，顯然與實際生活不符。

四、地下車位應另行有償取得“地下建設用地使用權”？

意見書第三條第二款確認：“配建地下車位轉讓的，應遵守有關地下車位轉讓的政策規定。”該規定表明，地下車位產權及其轉讓，是一項受到地方政策強烈影響的事項。

以武漢市為例，該市于2013年4月22日發布了《武漢市地下空間開發利用管理暫行規定》（下稱“武漢規定”）。

武漢規定第二條第二款確認：“本規定所稱地下空間，是指本市城市規劃區內地表以下的空間，包括連建地下空間和獨立地下空間。”第三款確認：“連建地下空間是指同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間；獨立地下空間是指獨立開發建設的地下空間。利用市政道路、公園綠地、公共廣場等公共用地開發的地下空間視為獨立地下空間。”據此，自然資源部意見書所適用的城鎮住宅小區的地下車位，一般應屬于武漢規定所指的連建地下空間。

武漢規定第十條第一款進一步確認：“開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。” 第二款確認：“地下建設用地使用權是指采取土地分層供應方式進行供地，依法建設的凈高度大于2.2米的地下建（構）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設用地使用權。”也就是說，城鎮住宅小區地下車位建設，應采用土地分層供應方式供地，并在地上的建設用地使用權之外，另外取得地下建設用地使用權。

武漢規定第十一、十二、十三條，則具體規定了地下空間建設的供地方式，其中包括劃撥出讓、協議出讓和招拍掛出讓。與地上的建設用地使用權出讓相類似，按武漢規定，除劃撥出讓為免費供地方式以外，協議出讓和招拍掛出讓均為有償供地。協議出讓的，“按照不低于出讓時相同主導功能用途、土地級別、使用年限的地上建設用地市場價標準的30%收取”。招拍掛出讓的，其起始價則按上述協議出讓最低價執行。

根據原國土資源部于2001年10月18日發布的《劃撥用地目錄》，城鎮居民小區應不屬于劃撥用地供地范圍。

也就是說，按武漢規定，城鎮居民小區地下車位用地，可能需要以償方式另行取得地下建設用地使用權，該費用可能為地上相應建設用地使用權出讓金額的30%，甚至更高。

以武漢規定看來，城鎮居民小區地下車位根本不是“自帶”建設用地使用權，而是若不重新另行付費辦理地下建設用地使用權出讓手續，則可能沒有任何建設用地使用權。若沒有建設用地使用權，則地下車位有不動產登記根本無從談起。

應該說，武漢規定另行出讓“地下建設用地使用權”的做法，亦有一定法律依據。畢竟，《物權法》第一百三十六條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。”

只不過，《物權法》并沒有規定地下建設用地使用的具體制度，武漢規定則將通常建設用地使用權的出讓規定，大致“移植”到了地下建設用地使用權出讓程序之中，且規定了最低為地上建設用地使用權出讓金30%的出讓價格。

五、地下車位轉讓、出租需繳納土地出讓金？

大連市人民政府辦公廳于2016年6月22日發布了《關于規范管理居住小區配建地下停車場出售、出租行為的通知》（大政辦發〔2016〕81號，下稱“大連規定”）。

該通知第一條即開門見山指出：“已出讓房地產開發項目在辦理國有建設用地使用權補充用地批復手續時，應明確居住小區配建地下停車場的使用性質。申請作為可售停車位的，按照《關于房地產開發項目地下（半地下）停車場、車庫土地使用有關問題的通知》（大國土房屋發〔2005〕170號）規定繳納土地出讓金；作為小區內公共停車場和規劃為大型公建項目配建地下停車場的，以出讓方式供地，不收取土地出讓金，未經批準不得擅自對外出售、出租和改變使用用途。”

也就是說，按照大連規定，即使是已出讓的房地產開發項目，無論是出售、出租地下停車場還是改變其使用用途，均需要繳納土地出讓金。

與武漢規定不同的是，此處并不區分地下車位是屬于“連建”還是“獨立地下空間”，并且也無論是否已經開發項目。

按此規定，即使是開發商向業主轉讓地下車位，亦需要補繳土地出讓金。因此，在此種情形下，業主不太可能無償取得地下車位的所有權登記。

六、歷史遺留問題如何處置？

應該說，自然資源部的意見稿考慮到了歷史情況。

其第八條規定：“本意見實施前，經依法批準建設，符合相關規劃許可條件、建設標準，不計算容積率、不計土地出讓價款的配建地下車位，可按本意見相關要求辦理不動產登記。”

上述規定，應是對現行地下車位辦理產權登記基本要求的總結和確認。也就是說，只有符合規劃和建設指標，且不計算容積率，不計土地出讓價款的配套車位，才可按該意見辦理不動產登記。

然而，即使不計算容積率，不計土地出讓價款，并且即使屬于配建地下車位，該地下車位難道不是位于相應城鎮居民住宅小區項目用地的下方嗎？

問題是，現行以及此前諸多土地出讓，一般采用的是原國土資源部與國家工商管理總局聯合發布的《國有建設用地使用權出讓合同（示范文本）》（國土資發[2008]86號）。該出讓示范文本第二條規定：“出讓土地的所有權屬中華人民共和國，出讓人根據法律的授權出讓國有建設用地使用權，地下資源、埋藏物不屬于國有建設用地使用權出讓范圍。”

也就是說，相應的建設用地使用權的內容，僅排除地下資源、埋藏物，并沒有排除地下建設用地使用權，也沒有明確所出讓的建設用地使用權是否僅指地上建設用地使用權。

需要注意的是，《物權法》第五條明確規定：“物權的種類和內容，由法律規定。”據此，除非立法明確地下建設用地使用權問題，恐怕不宜直接將已出讓建設用地使用權自動歸結為僅限于地上建設用地使用權，也不宜直接要求地下車位應另行辦理土地出讓手續并另行繳納土地出讓金。