酒文化是中國官場的獨(dú)特現(xiàn)象，“能喝”在某種程度上是黨政干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)。這顯然不是好現(xiàn)象。

改革開放以來，官場酒風(fēng)一直是黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府運(yùn)作和基層治理的頑疾，造成了許多負(fù)面后果，例如違規(guī)使用公款、損害政府形象、降低工作效率等，甚至還會造成人員傷亡。20世紀(jì)90年代起，各級政府就開始大力整治官場酒風(fēng)，但總是難以杜絕。

因此，筆者所關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題是：為什么中國官場會形成獨(dú)特的酒文化？在正式制度禁止、頻繁嚴(yán)打，甚至許多官員自己也不情愿的情況下，為什么官場酒風(fēng)還具有生命力？

本文通過一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究來回答以上問題。研究材料包括筆者于2011-2015年在全國十幾個(gè)省份的酒局觀察和訪談，以及2014-2015年在北京與各地干部的訪談。

由于酒文化盛行中國社會各領(lǐng)域，我們對研究對象做如下限定：第一，酒桌上的所有人都具有官員身份；第二，官員均來自縣域黨政機(jī)關(guān)，因?yàn)檫@是當(dāng)前官場酒風(fēng)最受關(guān)注的領(lǐng)域，具有大量飲用高度酒的鮮明特征；第三，本研究僅關(guān)注因公務(wù)產(chǎn)生的酒局。

“一個(gè)縣上千科級干部，很難都熟悉”

“我分管領(lǐng)域的科級干部都認(rèn)識，但有些副科干部并不熟。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不分管的委辦局，正職我能對上臉，副職很多對不上號。不是說我官僚，一個(gè)縣上千科級干部，很難都熟悉。可是，干部任用的時(shí)候，我在常委會上是要表態(tài)、投票的。”這位縣委常委的話展現(xiàn)了當(dāng)前中國地方治理中的第一個(gè)困境——政府金字塔層級結(jié)構(gòu)的信息不足。

中國地方政府的規(guī)模很大。縣域人口大多數(shù)十萬，最大的縣的人口甚至超過200萬。這相當(dāng)于多數(shù)國家的一級地方行政區(qū)，即屬下至少還有兩個(gè)層級，但中國縣級政府屬下只有一個(gè)層級。同時(shí)，作為發(fā)展型政府，中國政府承擔(dān)的職能多于其他國家，地方政府還管理著大量事業(yè)單位和國企。

以上因素使得縣級政府管理的機(jī)構(gòu)數(shù)量非常多（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、委辦局、企事業(yè)單位等），平均超過100個(gè)。因此，縣級政府及其下屬機(jī)構(gòu)間構(gòu)成了懸殊的金字塔結(jié)構(gòu)。且不討論其他影響，僅就官員人際交往而言，這一結(jié)構(gòu)造成了信息不足的困境。

具體來說，由縣級政府管理的正科級干部平均有一二百人，加上副科級干部有近千人。他們的考核和晉升由縣級政府掌握，而擁有這些權(quán)力的縣委常委和副縣長只有14-18人。

十幾個(gè)縣級領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)近千名科級干部，兩者間的信息交流顯然是不足的。信息不足會影響下級的考核和晉升，縣級領(lǐng)導(dǎo)可能都不認(rèn)識許多需要他評價(jià)的科級干部。而且，在干部使用中握有最大權(quán)重的三位縣級領(lǐng)導(dǎo)（書記、縣長、組織部長）信息缺乏的困境更嚴(yán)重，因?yàn)檫@三個(gè)崗位“應(yīng)當(dāng)異地任職”。

信息困境給上級造成的主要還是履職困惑，但對下級職業(yè)生涯的影響則要大得多。上級連他的信息都不了解，就更別談信任。因此，下級必須通過各種方式讓上級認(rèn)識自己。

在工作交往之外要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段很多，一些手段一般能給下級帶來較大收益，但問題在于其投入多、難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，多數(shù)官員既沒有足夠的意愿和膽量，也沒有足夠的能力和資源。相比之下，“喝酒”雖然收益不高，但其優(yōu)勢在于風(fēng)險(xiǎn)很小、操作簡單，所有下級都可以用。

一位鄉(xiāng)黨委書記表示，“我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)平常見領(lǐng)導(dǎo)機(jī)會有限，多數(shù)還是開會，這種場合也不可能有接觸。好在書記一年總得來我們鄉(xiāng)調(diào)研一兩次，其他領(lǐng)導(dǎo)也會來，來了總得吃飯。酒桌上，我敬領(lǐng)導(dǎo)一次，領(lǐng)導(dǎo)回一次， 隨便再來幾次，一場酒總有三四次接觸。喝了酒都放松了，機(jī)會把握得好，拉著手和領(lǐng)導(dǎo)說幾句真心話，能留一些好印象。”

在飲酒過程中，下級傳遞兩層信息：第一，努力讓上級把自己的名字、職務(wù)和臉對上號。第二，依靠酒精的作用和酒桌氛圍，傳遞某些性格特質(zhì)，例如豪爽、實(shí)在、真誠等，并以此和上級構(gòu)建起初步信任。需要指出的是，這樣構(gòu)建起來的信任非常有限，但總比不認(rèn)識強(qiáng)。

“上面千根針，下面一條線”

信息不足不僅影響官員的個(gè)人發(fā)展，而且會在治理中造成很多問題。具體來說，當(dāng)前中國存在治理任務(wù)非制度化的問題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：治理資源分布不確定、工作銜接不明確以及大量臨時(shí)性、階段性的任務(wù)。

長期以來，在中國地方治理中，資金、資源和政策分配缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范，具有很大的不確定性。近年來項(xiàng)目制的興起更進(jìn)一步加重了這種不確定性。在中央和地方的關(guān)系上，這孕育了我們熟知的“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖然沒有“跑部錢進(jìn)”的類似俗語，但對劃撥資源的依賴性更強(qiáng)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本喪失了財(cái)政汲取能力，只能依靠上級撥款，但制度化撥款一般僅夠維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，更多資源需要自己爭取，酒桌就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級爭取資源的重要舞臺。下級在這種情況下喝酒是為了公事，這意味著個(gè)人飲酒行為已經(jīng)成為治理過程的一部分。

而從上級政府的角度來說，“上面千根針，下面一條線”，在上級政府中界限清晰的各類治理任務(wù)最終都要靠基層的同一批人執(zhí)行。表面上看，壓力主要在基層，因?yàn)樗麄兂薪拥娜蝿?wù)非常多。然而，面對繁重的治理任務(wù)，基層政府往往會選擇性地執(zhí)行，認(rèn)真完成那些他們認(rèn)為重要的，應(yīng)付那些他們認(rèn)為不重要的，這并不會對他們的政績產(chǎn)生太大影響。但是，被應(yīng)付的上級的政績就會大打折扣。

面對這種情況，上級官員一般有三種選擇：第一，“搞定”縣委書記，讓書記覺得這項(xiàng)工作很重要，列為“書記工程”親自督辦，那么下級一般不敢應(yīng)付。第二，提供足夠的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，促使下級認(rèn)真完成任務(wù)。第三，依靠與下級的個(gè)人關(guān)系，確保自己條線的工作被認(rèn)真對待。

在這三種選擇中，只有第三種選擇在多數(shù)情況下是可行的，盡管效力最低。其中，喝酒這種能在短時(shí)間內(nèi)傳遞友好信息、構(gòu)建初步信任、可低成本大范圍復(fù)制的社交方式成為上級發(fā)展與下級個(gè)人關(guān)系的首選。

相反，如果上級在酒桌上不主動與下級飲酒互動，敷衍了事，甚至拒絕下級的敬酒，就很可能在工作中吃暗虧，損害自身政績。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記在訪談中提到：“以前我們有個(gè)副縣長，省里下來的，年輕有前途。但來我這下鄉(xiāng)，吃飯我敬酒他都不喝，牛什么？ 我不指望他提拔，但他進(jìn)步總得有政績吧，不還得我們干？ 他憑什么瞧不起我？ 后來，他布置的工作，我就是不積極干，反正上面各條線派下來的活多得干不完，他能抓住我什么把柄？”

與之不同，在縣級領(lǐng)導(dǎo)與分管的委辦局、委辦局內(nèi)部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，工作銜接、任務(wù)分配有明確的制度規(guī)定，上級一般不需靠喝酒來構(gòu)建與下級的個(gè)人化關(guān)系。

“畢竟我不是書記”

訪談中頻繁出現(xiàn)“畢竟我不是書記”這句話，其理論邏輯可以表述為：多數(shù)上級之所以需要通過飲酒發(fā)展與下級，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的個(gè)人關(guān)系，是因?yàn)樵谡街贫润w系中“管不到”他們。

但是，縣委書記牢牢掌握著人事安排和資源分配這兩大下級官員的命門。換言之，看起來正式制度已經(jīng)賦予了書記足夠左右下級的權(quán)力，在治理過程中是否就不存在促使書記選擇飲酒的機(jī)制了呢？

經(jīng)驗(yàn)材料提供了否定答案。縣委書記少有“不能喝的”，并且往往是酒桌上的積極行動者。然而，他們卻又是酒桌上最不適合喝酒的（年齡大、工作繁重、身體較差）。那么，是什么因素和機(jī)制促使書記選擇飲酒？

通過理解書記的行為選擇，我們認(rèn)識到這樣一個(gè)事實(shí)：官員飲酒行為不僅能從個(gè)人層面影響自身范圍內(nèi)的治理績效，而且能在整個(gè)組織層面產(chǎn)生作用，在某種程度上提升組織凝聚力、激發(fā)組織活力。

“越往下，任務(wù)越繁重、工作越難做、壓力越大”是當(dāng)前中國地方治理的重要特征。此外，相比縣直機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員普遍工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安家在縣城，常常一周才能回一次家，在子女教育、家庭生活上都有不少額外的付出甚至犧牲。

上級政府下派了非常重的治理任務(wù)，提出了很多要求，但所提供的激勵(lì)卻很有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員收入不高，“讓加班就加班”，并且少有加班費(fèi)，甚至“連飯都不管”。同時(shí)，由于“人多坑少”“遠(yuǎn)離領(lǐng)導(dǎo)”，晉升難度最大，許多人“連副科都混不到”。

任務(wù)重、付出大、回報(bào)低，工作動力、組織認(rèn)同和凝聚力就會出問題。媒體報(bào)道過許多官員辭職的案例。更多官員雖然沒有辭職，但也在想方設(shè)法調(diào)走（哪怕臨時(shí)借調(diào)）。面對這種情況，上級不能放任自流。其中，縣委書記改變這種狀況的動機(jī)最強(qiáng)烈。組織運(yùn)轉(zhuǎn)得越好，他的權(quán)威就越鞏固，政績就越突出，晉升機(jī)會也就越大。

中國體制下的書記與選舉體制下的地區(qū)主官的關(guān)鍵不同在于后者上任前已是社會名流，積累了較多財(cái)富、社會影響甚至家族勢力，離開了政府依然是精英。但前者是“組織培養(yǎng)的”，所有權(quán)威都基于組織身份，“離開了組織，什么也不是”。那么，以書記為代表的上級官員去哪里尋找新的組織激勵(lì)來緩解組織困境呢？

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志不容易，任務(wù)重、錢少，平常老婆孩子都見不到。我們當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的，官也給人家升不了，錢也給不了，再不喝酒，對得起自己的良心嗎？”

“和機(jī)關(guān)干部喝酒，我主要看身體，狀態(tài)好、人不多，敬我的酒我就干了；狀態(tài)不好，我就隨意……但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，狀態(tài)再差，該干的酒、該敬的酒，我絕不會少。他們這么辛苦，我喝酒不是為自己喝，我是代表縣委縣政府喝，代表縣委縣政府感謝做出犧牲和貢獻(xiàn)的干部。”

某種程度上，在上級官員特別是縣委書記的認(rèn)知中，這種場景下的飲酒（特別是過量飲酒）不僅不是不良風(fēng)氣，相反具有濃厚的道義正當(dāng)性，成為治理過程中上級必須承擔(dān)的道德義務(wù)。在道義正當(dāng)性的驅(qū)使下，即使酒桌上所有行動者的身體條件都不適合繼續(xù)飲酒了，他們往往還是會繼續(xù)喝。因?yàn)橹匾牟皇蔷疲窃诤染七^程中一起抒發(fā)感情、實(shí)現(xiàn)共鳴，提升組織認(rèn)同和凝聚力。

進(jìn)一步的問題是，飲酒行為提供了怎樣的組織激勵(lì)？

城市的重大項(xiàng)目推進(jìn)、“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”，農(nóng)村的防火禁燒以及普遍的征地拆遷等都屬于臨時(shí)性、階段性工作。這些工作時(shí)間集中、責(zé)任大、任務(wù)重，需要大量人員全天候工作。為了推進(jìn)工作，上級領(lǐng)導(dǎo)特別是書記的工作作風(fēng)往往非常粗暴，“下命令不留余地”“催進(jìn)度如同催命”“罵人不分場合不留情面”。

需要指出的是，作風(fēng)粗暴主要不應(yīng)歸因于個(gè)人素質(zhì)，這在很大程度上是環(huán)境塑造的，因?yàn)檫@種作風(fēng)最有助于完成治理任務(wù)。

然而，粗暴作風(fēng)雖然有助于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，但也會在上下級間造成嚴(yán)重的隔閡和創(chuàng)傷，長期積累總會爆發(fā)。所以，那些推進(jìn)工作時(shí)作風(fēng)粗暴的上級官員，在工作較為圓滿地結(jié)束后，往往會主動組織聚會，在酒桌上找回人心。

一位區(qū)委書記解釋道：“都是被逼去（做工作）的，肚子里總有點(diǎn)氣。所以，事搞完了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會把人聚起來喝頓大酒。這種場合，書記、鎮(zhèn)長總得多喝點(diǎn)，出些洋相，讓大伙樂樂。我也會參加一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)場子，跟他們喝大酒。我酒量一般，經(jīng)常就喝趴下了。大家一看，書記能喝半斤喝八兩，最后給抬出去了，哈哈一笑，氣也就消了大半。”

國家治理現(xiàn)代化舉措有望改造官場酒風(fēng)的治理環(huán)境

十八大后，治理官場酒風(fēng)成為反“四風(fēng)”的重要內(nèi)容并取得了不錯(cuò)成效，通過嚴(yán)控酒品檔次和禁止午餐飲酒，大幅降低了接待費(fèi)用，提升了工作效率。反“四風(fēng)”從外部打擊了愈演愈烈的官場酒風(fēng)。

但是，在反“四風(fēng)”取得成效的基礎(chǔ)上，根治官場酒風(fēng)還需要從解決治理的深層次難題入手，即用制度機(jī)制替代飲酒行為在治理中發(fā)揮的作用。當(dāng)下正在推進(jìn)的一系列國家治理現(xiàn)代化舉措有望在整體上改造誘發(fā)官場酒風(fēng)的治理環(huán)境。這些舉措本身并不是為治理酒風(fēng)提出的，但其效果也許會優(yōu)于那些就酒論酒的舉措。

首先，提升治理制度化水平。第一，治理資源下沉。在基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)多但資源少，且缺少合理的分配制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員需要運(yùn)用個(gè)人關(guān)系爭取資源，飲酒行為由此嵌入治理。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能擁有更多資源且分配合理，飲酒動力就會下降。

目前我國正在推進(jìn)這方面改革，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物”。2019年，北京的“吹哨報(bào)到”改革得到中央高度肯定，號召全國學(xué)習(xí)，其要旨就是將資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第二，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。工作銜接不明確使上級需要發(fā)展與下級的個(gè)人關(guān)系，這可以從兩方面緩解。就與委辦局關(guān)系而言，時(shí)代發(fā)展帶來許多新的治理事務(wù)，這些事務(wù)常常超出原有部門權(quán)限和縣級領(lǐng)導(dǎo)的分工邊界。當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革旨在重新劃分治理權(quán)限，有助于緩解相關(guān)困境。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，任務(wù)過重決定了他們只能完成一些上級布置的工作而應(yīng)付另一些上級，上級間因此需要競爭下級支持，避免被應(yīng)付。但是，許多任務(wù)其實(shí)是不必要的。2019年中央為此專門印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》。因此，如果能減少任務(wù)總量，使基層有能力完成（而非應(yīng)付）大多數(shù)治理任務(wù)，那么上級通過飲酒行為競爭下級支持的動力也會削弱。

第三，中國正處于高速發(fā)展期，基層治理因此存在大量臨時(shí)性、階段性任務(wù)，例如脫貧攻堅(jiān)、城市建設(shè)等。正式制度激勵(lì)無法滿足這些任務(wù)需要，上級就需要用個(gè)人行為提供組織激勵(lì)，但這些任務(wù)會因發(fā)展階段改變而自然減少。

其次，提升治理制度化水平是治本之道，但也必須認(rèn)識到基層治理不可能完全制度化，上下級權(quán)責(zé)關(guān)系始終會有模糊地帶，有些臨時(shí)性任務(wù)也不可避免（例如禁燒防火等）。針對這類情況，就需要完善補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制（如加班費(fèi)、重大項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等），以正式制度替代上級個(gè)人行為提供的組織激勵(lì)。

最后，金字塔結(jié)構(gòu)的信息困境短期內(nèi)可能很難改變。不過，如果前述治理手段充分發(fā)揮作用，也能在很大程度上剎住官場酒風(fēng)。具體來說，如果上下級都有充分動力，就很容易喝多；但是，當(dāng)上級飲酒動力被消解后，下級也就很難主動頻頻舉杯。

另外，正在探索的職務(wù)職級并行制度也有助于削減下級飲酒動力。原因在于，要想獲得職務(wù)晉升，下級必須向足夠多的上級傳遞信息、構(gòu)建信任，飲酒行為就有了用武之地。而職級晉升主要是門檻制，上級作用相對較小。

從長期的調(diào)研所得看，許多基層干部未必很在意職務(wù)晉升，但由于各項(xiàng)待遇都只與職務(wù)掛鉤，他們只能拼命競爭有限的職務(wù)。有了職級選擇，他們與上級建立個(gè)人關(guān)系的動力也會減弱。

[作者強(qiáng)舸系中央黨校黨建部副教授。本文改編自作者的學(xué)術(shù)論文《制度環(huán)境與治理需要如何塑造中國官場的酒文化——基于縣域官員飲酒行為的實(shí)證研究》，文章刊發(fā)于中文社會科學(xué)引文索引(CSSCI)核心期刊《社會學(xué)研究》2019年第4期。澎湃新聞經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載。]