【編者按】

10月20日，由北京大學經濟學院、華夏新供給經濟學研究院主辦的2019年第三季度宏觀經濟形勢分析會在京舉行。圍繞“創新制度供給，實現居者有其屋”，多位經濟學者發表主題演講并進行圓桌討論。會上，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，財政部財政科學研究所原所長賈康發表了主題為“打造房地產業健康發展長效機制的思路與要點”的演講，他認為，建立中國房地產的長效機制關鍵在于做好基礎性制度建設，并要從土地制度、住房制度、投融資制度、房地產稅制度等方面進行改革。老百姓怎樣實現“居者有其屋”？住房“雙軌統籌”機制外，還有哪些需要地方政府因地制宜優化完善的？要使中國房地產市場健康發展，房地產稅能起作用嗎？

以下是澎湃新聞整理的賈康教授主要演講內容，以饗讀者。

在中國房地產的長效機制這個概念上，關鍵要解決治本的問題。要治本，最核心是要解決2016年中央經濟工作會議上提出的與房地產相關的“基礎性制度建設”問題。

中國房地產業的發展，應該講有相當可觀的空間。

中國現在真實的城鎮化水平大約在50%左右。因為沒有欠賬的城鎮化率要看戶籍人口的城鎮化率，現在才只有43%出頭。常住人口的城鎮化率59%，這是摻有水分的。比如，北京常住人口里面至少有幾百萬人在北京住了多年，仍然沒有獲得市民身份，因為城鎮化現在的供給能力，支撐不到讓這些人都取得市民身份。如果稍微給一點這樣的可能性，不僅北京周邊，可能全國各地都要有更大量的人涌入北京，現在北京是招架不住的。

未來幾十年，還會有接近4億人要從農村轉入城鎮成為市民。城鎮化潛力空間面臨挑戰，就是怎么打造與之相關的這種“居者有其屋”、以不動產開發支撐整個經濟社會生活的相關長效機制，這是構建我們現代化經濟體系，實現高質量發展的重大國計民生事項。

我們必須在供給側結構性改革這個主線上，沖破利益固化的藩籬來攻堅克難，把握好“標本兼治，治本為上”的要領。

雖然房地產業發展和相關的調控，取得了成績，這是值得肯定的。但總體來說，客觀地講，20多年來多輪的調控始終還是治標不治本，始終還沒有形成我們期待中的長效機制。打造長效機制的關鍵，一定要落在中央所說的基礎性制度建設方面，要盡快使之見眉目。

二、基礎性制度建設要做好四方面制度改革

怎么認識與長效機制相關的這種基礎性制度建設？我認為至少包括四大方面的改革。這是制度供給必須攻堅克難解決的問題。

第一是相關土地制度的改革，使合理供地得到優化解決。

房地產發展運行的基本前提是國土開發，“不動產”是座落在地皮上的，相關的土地制度的改革，要能夠有效地使合理供地這樣一個前提性問題得到優化解決。

全國來看，越來越多城市中心區域開發和發展。要在整個中國基本農田“占補平衡”這個大前提下實現土地要素的合理流動、合理開發，政府的職責當然就必須是以“規劃先行，多規合一”來罩著整個中國960萬平方公里的土地上這些房地產的開發供地。

在各個地方政府轄區之內，同樣是這個道理：全國的統一規劃之下，各個地方政府自己的頂層規劃，是在“全國一盤棋”的情況下進一步做好本區域的優化。

這方面的土地制度來解決有效供給的問題，我們可以觀察一下前些年值得稱道的一些探索。比如我個人，還有我接觸到的很多研究者，高度關注重慶“地票制度”的改革試點，是把“占補平衡”作為一個大前提，保證糧食安全，包括遠離城鄉結合部的一些可能復墾的宅基地，還有小田變大田騰出的田埂用地等，鼓勵農民、農戶繼續在這些地上復墾，政府加以確認以后還要分成5個等級掌握其產出當量，然后這樣可以確認的復墾面積，進入地票市場做交易，對接市場機制。

這項制度試點帶來一系列的正面效應，不僅使占補平衡方面得到保證，而且使市場對應于土地要素流動有了一個可行的通道，使遠離城鄉結合部的農民可以通過這樣的市場對接機制，來更好地共享改革開放的成果。政府在地票制度交易方面加以引導，結合重慶的土地收儲制度，使得城鄉結合部很好地配合整個國土開發規劃，徐徐供地來滿足實際生活中的土地需求。這樣的試點，我們覺得應該高度肯定它的意義。

當然也很遺憾，這么多年，地票制度試點始終只允許在重慶一地進行，成都曾經跟進，但是迅速被叫停。未來希望在“試”方面更積極一些。

第二項是住房制度方面，要保證“雙軌統籌”在各地盡可能高水平實施。

老百姓特別關心的衣食住行中，住的問題，即怎么“居者有其屋”或“住有所居”。具體的形態上，就是住房改革要確保“雙軌統籌”機制在各地盡可能有高水平的解決方案。任何一個中心區域也概莫能外，必須有政策軌上的保障房來確保托底軌道的供給，這種類型對應的是最低收入階層和收入夾心層。另外，還必須有社會主義市場經濟制度下必須供給出來的市場軌上的商品房。這兩個軌都不可缺，在可以預見的很長歷史時期內不可能只有一軌。

“雙軌統籌”住房制度的改革，在保障軌上托底的事情，現在終于比較清晰地形成了基本共識。要收攏原來容易扭曲、容易產生設租尋租、弄虛作假的五花八門的具體形式，收縮在兩種主打形式上：一個叫做公租房，一個叫共有產權房。這兩種主打形式，前者主要是對應最低收入階層（比如低保人群），后者主要對應于收入夾心層（比如大學畢業生、年輕白領階層）。

以這兩種主打形式托底，重慶的經驗是大概要托到35%-40%的住宅份額，現在深圳提出要托到60%，如果借鑒新加坡經驗，可以使組屋占到80%。這個比重其實不應該一刀切，各地自己要因地制宜動態優化。

同時，另外一個機制也需要十分重視，即將“補磚頭”的錢用于“補人頭”。

這種保障軌上的住房在很大程度上還有一個選擇。我們一開始建設的時候，是要以政策傾斜去通過“補磚頭”把住房建出來，實際上在很多城市，特別是很多中小城市，房源已經有了，沒有必要再籌措資源建一批新的保障房。

利用現有房源，加上政策的匹配，使房主照樣在商言商出租房屋，但是出租的對象、租戶如果是低收入階層或收入夾心層，政府管理之下，補助的錢是可以對應于補人頭，落實到以國庫直接支付這樣的方式，打到房東的賬戶上。房東照樣取得市場上的租金回報，而租戶實際上只要按照政策出比較低的租金或者政策上給予匹配的自己可承擔的那部分財力，這樣就可以解決“住有所居”的問題。

租戶支付能力不足的差額，是政府一定要出的錢，不以“補磚頭”的方式，而是以“補人頭”的方式，國庫直接支付，減少扭曲而且實現了政策目標，使這樣一些人住有所居了。而且，這個機制與租房市場的發展可以兼容、內洽。

這樣，如果把“補磚頭”的錢用于“補人頭”，整個社會資源配置會得到很好的優化。

至于商品軌方面，政府主要管的就應該是產權保護和競爭中性的制度環境。多層次的商品房供給，在中國，應該從一般商品房到中高檔、到最高檔的獨立別墅，都應該能夠適應社會需要。如果真的把托底事情解決好以后，商品房這種房屋成交的均價如何，就絕對不會像前些年那樣成為一個人人談論的關鍵性指標，似乎這個房價的高低跟所有的人直接相關，就是一個房地產市場必須要看的最基本的指標。其實這個指標的意義是有限的，均價能解釋的具體的對象性的信息，是非常有限的：最高檔的獨立別墅和一般商品住宅合在一起的均價，能說明什么呢？頂多說明一個市場景氣而已，本來不應該賦予那么多的意義，不應該成為一個政府整天盯著的指標，天天在那兒說要壓這樣一個指標，又造成了很多管理部門的弄虛作假。

在這個雙軌統籌中間還要有一個規劃里的要領：保障房和商品房應該“花插著建”，不能簡單地使區域里某一片全是保障房。這種“花插著建”又要具體化因地制宜。我不贊成把高檔別墅和保障房硬拼在一起，但一般商品住宅和保障房“花插著建”是非常有必要的，這些都是我們住房制度改革進一步推進過程中需要進一步總結的相關要領。

第三是要強調投融資制度改革。

既然住房制度必須是雙軌統籌，相關的投融資支持也必須是雙軌統籌。在不動產的開發中，是要花大錢的，成規模的資金所帶動的資源投入，當然需要供方、需方都對應到商業性金融支持，同時還必須要有政策性金融的支持，特別是對保障軌。

保障軌的政策性金融支持，又不能簡單由政府出錢把風險兜起來，這不是好的機制，它一定要對接市場，“政策性資金，市場化運作，專業化管理，杠桿式放大”，拉動民間資本一起參與，風險共擔，績效提升，使政府有限的資金“四兩撥千斤”，這才是我們的出路。這也包括PPP的創新，連片綜合開發。

例如，北京南邊50公里的固安產業新城建設和運營，是華夏幸福作為民營企業在政府批準的規劃下做的開發，這個開發中不光有產業新區引入的產能，而且有所有這個區域里的公共設施，包括不同層次的住房，還包括醫院學校，包括綠化帶，統統打成一個包。這樣的創新對中國的意義非同小可，一定要高度重視。

第四是房地產稅制度，這是住房保有環節必須啃硬骨頭的改革。

在中國如果要使房地產市場健康發展，房地產稅能起作用嗎？可能起的作用，并不像有人說的能把房價壓下來，它是在房地產成為中國的支柱產業、房地產業的高速發展還相當有空間的情況之下，使實際上形成的均價上揚的曲線不那么陡峭，它會使房地產市場上產生“壓艙促穩”的建設性的積極作用。

房地產稅不能包打天下，但也不能說它不能決定一切事情，我們就可以對它輕視，這是可選項里的必選項。跟房地產相關的這么多復雜因素其中的一個配套事項，就是房地產稅，在經濟學分析上顯然可以說明，它有關保有環節的成本負擔，會遏制炒房機制，特別是遏制肆無忌憚的炒房，使房地產泡沫得到經濟手段的遏制，而不是一味地靠行政手段治標式的限貸、限購，甚至限價，打擊剛性需求，傷害改善性需求。房地產稅是個需要積極運用的經濟手段。而且，這絕對不是只針對房地產市場，這樣一個機制有一系列其他的正面效應，這些正面效應不是相互排斥的，而是相得益彰，組合在一個現代化稅制和通盤制度安排里，服務于現代化的社會發展的。

從中國長遠發展來看，如果房地產稅能納入配套改革，一定會催化居民的公共事務參與機制的生成。這是一個倒逼中國法治化、民主化社會建設的很好的催化劑。

這四項基礎性制度改革的真諦，從學理上來說，直觀講就是我們不能再單打一地通過“930新政”代表的限貸限購甚至限價的需求管理，來解決房地產業匹配中國現代化的調控問題，必須實現相關的供給側要素解除抑制，放松約束，實現結構優化的充分供給，而合理的機制和各地的定制化方案是特別重要的。這種機制和解決方案，從土地制度到住房制度，到相關的投融資制度，到激勵兼容的房地產稅制度，合在一起，既能滿足中國現代化的發展需要，又能服務于人民美好生活得到實現。不是簡單地只看在什么地方控制相關需求，一定要把有效供給的潛力充分調動出來，讓我們可用的所有供給側的要素涌流出來，去滿足人民美好生活，而且使這種美好生活可持續地對應于長期的現代化戰略目標的實現。

（賈康系華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，財政部財政科學研究所原所長，文章根據作者在2019年第三季度宏觀經濟形勢分析會暨《構建開放型經濟體的戰略研究：從“十三五”到2049》新書發布會上的演講整理而成。）