近日，農業農村部發布《農村土地經營權流轉管理辦法（修訂草案征求意見稿）》。意見稿提到，農村土地經營權流轉不得改變承包土地所有權的性質及其農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，增加對工商企業等社會資本流轉取得土地經營權的監管和風險防范···將規章名稱由《農村土地承包經營權流轉管理辦法》修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，目前意見稿正在面向社會公開征求意見，辦法自2020年1月1日起正式施行。

修改后的規章名稱少了“承包”兩個字，透露了哪些信息？內容上究竟有何變化？

請看如下“關于《農村土地經營權流轉管理辦法（修訂草案征求意見稿）》的說明”共同前瞻新辦法規定。

本文圖均為 農民日報微信公眾號 圖

明確流轉范圍

對土地承包經營權轉讓、互換和土地經營權流轉（出租、轉包、入股或其他方式）作出了明確區分。

“土地承包經營權”和“土地經營權”分別成權：新修改的《農村土地承包法》貫徹了“三權分置”理念，專節分別設置“土地承包經營權”和“土地經營權”，對土地承包經營權轉讓、互換和土地經營權流轉（出租、轉包、入股或其他方式）作出了明確區分。

本次修改稿對于流轉范圍進行了界定，聚焦于土地經營權流轉，流轉方式包括出租、入股等，將規章名稱由《農村土地承包經營權流轉管理辦法》修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》。

對于土地承包經營權的轉讓、互換將另行出臺管理辦法進行規定。

增加對工商企業等社會資本流轉取得土地經營權的監管和風險防范

以法律形式對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權進行規范：新修改的《農村土地承包法》第45條規定，“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。”

在此次征求意見稿中對于工商企業等社會資本流轉土地經營權進行了專門的規定，具體包括：

增加資格審查規定。明確了工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權應當具有從事農業經營的資質，有適宜的農業經營能力，以及其他應當具備的條件。

增加項目審核規定。正面列舉明確了社會資本通過流轉取得土地經營權應當符合的條件，如經營項目明確、土地用途合法、有風險防范機制、符合當地產業布局、符合當地現代農業發展規劃、有利于農業生產安全和生態環境保護等。明確了負面清單，如不得在占用基本農田上挖塘栽樹，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

增加關于風險防范規定。就土地經營權流轉的面積上限作出規定。由于各地差異較大，此次修改稿對是否普遍建立風險保障金制度未作統一規定，但對整村土地經營權流轉和500畝以上土地經營權流轉等風險較高的項目，強調必須建立風險保障金制度。

增加了審查審核機構的規定。明確了縣級人民政府應當建立由農業農村、財政、發改、自然資源、環保、市場監督管理等行政主管部門和農村集體經濟組織代表、農民代表、農業專家等組成的審查委員會。

增加了集體經濟組織收取管理費用的規定。明確了集體經濟組織收取適量管理費用的條件，如農村集體經濟組織提供土地流轉管理服務、工商企業等社會資本利用本集體所有的農業基礎設施等。規定管理費用收取的數額、支付方式應當由農村集體經濟組織、承包方、工商企業等社會資本三方協商確定；管理費用的使用應當依照法定程序經本集體經濟組織成員集體決定，用于農田基本建設或者其他公益性支出。

關于土地經營權入股

在“三權分置”背景下，農民入股的只是一定期限的土地經營權。

從理論上說，即使發生破產清算，農民只存在喪失一定期限的經營權的風險，因此規定承包地退回原承包戶在法理上已沒有必要，也與《破產法》存在沖突。針對防范農民失地風險的問題，實踐中產生了優先股、先租后股、回購等方法。考慮到優先股在公司法上已有較成熟的理論探討，建議將其作為防范入股失地風險的倡導性規定。

（原題為《<農村土地承包經營權流轉管理辦法>改后名稱少了“承包”二字，究竟有何玄機？》）