中國(guó)的國(guó)有企業(yè)在過(guò)去四十余年里不斷嘗試進(jìn)行改革，自從十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”、2014年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”后，混合所有制改革在全國(guó)各地如火如荼地展開(kāi)，有的地方還下達(dá)了明確的任務(wù)和時(shí)間表。

客觀來(lái)看，通過(guò)混合所有制改革，推動(dòng)了一些企業(yè)通過(guò)上市、股份制改革、引入戰(zhàn)略投資者、股權(quán)激勵(lì)和員工持股、開(kāi)放式改制重組等方式進(jìn)行相應(yīng)的企業(yè)改革，激發(fā)了企業(yè)的活力，取得了一定的成效。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行來(lái)看，混合所有制改革在具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題，需要高度重視。這些問(wèn)題如果處理不好，會(huì)影響到改革的效果。

問(wèn)題之一：政府“拉郎配”和一刀切。

混合所有制改革，對(duì)于一部分企業(yè)固然是有好處的，但并不是適用于所有企業(yè)。理論上，混合所有制改革本身應(yīng)該是企業(yè)內(nèi)生的需求，但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府往往有著強(qiáng)烈的“過(guò)程干預(yù)沖動(dòng)”。一方面，一些地方政府在短期政績(jī)考核下往往急于求成，希望把某一個(gè)行業(yè)做大做強(qiáng)，通過(guò)兼并重組等混改手段使得企業(yè)規(guī)模迅速變大，從而實(shí)現(xiàn)“世界五百?gòu)?qiáng)”“中國(guó)五百?gòu)?qiáng)”企業(yè)等政績(jī)目標(biāo)和面子工程，有著強(qiáng)烈的內(nèi)在沖動(dòng)；另一方面，混改中的一些企業(yè)往往是績(jī)效表現(xiàn)相對(duì)較差的，這部分企業(yè)需要政府的救助，通過(guò)混改可以使得部分財(cái)政緊張的地方政府?dāng)[脫直接救助的責(zé)任，將之轉(zhuǎn)嫁給績(jī)效較好的混改方。因此，政府官員常會(huì)為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)和個(gè)人意志，通過(guò)簡(jiǎn)單的行政命令來(lái)“強(qiáng)行撮合”企業(yè)混改，采用“拉郎配”的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行重組合并，甚至通過(guò)“無(wú)償劃撥”、不顧情況直接插手經(jīng)營(yíng)管理層任命等方式來(lái)推進(jìn)，往往導(dǎo)致改革效果較差。因此，在混合所有制改革過(guò)程中，一定要避免“拉郎配”式的改革。

問(wèn)題之二：混改機(jī)制不透明和國(guó)有資產(chǎn)流失。

在混合所有制改革的過(guò)程中，人們所擔(dān)心的另外一個(gè)重要的問(wèn)題，就是混改的機(jī)制和流程是否公開(kāi)透明？因?yàn)橹挥谢旄牡臋C(jī)制是公開(kāi)透明的，才有可能保證改革的有效性，以及國(guó)有資產(chǎn)的真正保值增值。但是，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于轉(zhuǎn)型時(shí)期很多制度的不健全，造成混改過(guò)程中具有相當(dāng)大的人為操作空間，一些企業(yè)在改革過(guò)程中，存在著股東引入不透明、混改機(jī)制不透明、改革路徑逃避國(guó)資監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制不公開(kāi)、轉(zhuǎn)讓機(jī)制存在漏洞等問(wèn)題，也面臨著國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑。因此，保證混改的公開(kāi)透明和規(guī)范操作，是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。

問(wèn)題之三：民企國(guó)有化和國(guó)有企業(yè)之間混合持股。

混合所有制改革的一個(gè)重要目的就是通過(guò)在國(guó)有企業(yè)里邊引入民營(yíng)資本，通過(guò)民營(yíng)資本的進(jìn)入和現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的改造，實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)有企業(yè)運(yùn)行體制的市場(chǎng)化改革。但現(xiàn)實(shí)中，可能會(huì)存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，在經(jīng)濟(jì)下行期，民營(yíng)企業(yè)普遍陷入到信貸緊張和虧損的情形，而國(guó)有企業(yè)資金相對(duì)充裕，從而出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)收購(gòu)的情形。第二，一旦國(guó)有企業(yè)的混改變成了一種任務(wù)，不得不進(jìn)行，而政府官員和國(guó)有企業(yè)又預(yù)期到體制機(jī)制不健全可能會(huì)引發(fā)的國(guó)有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑，因此，為了既避免國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，又避免不能完成任務(wù)考核的責(zé)任，所以采取國(guó)有企業(yè)之間互相持股的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)混改。表面上看，這兩種方式也是一種混合所有制改革的一種形式，但是并不能夠起到預(yù)想的改革國(guó)有企業(yè)體制、激發(fā)企業(yè)活力的目的。因此，混改一定要注重民營(yíng)資本的引入和現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的改造，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革。

問(wèn)題之四：混改以后陷入戰(zhàn)略目標(biāo)之爭(zhēng)。

在企業(yè)進(jìn)行了混合所有制改革之后，有一個(gè)非常重要的難題，就是國(guó)有企業(yè)成分和民營(yíng)企業(yè)成分之間的戰(zhàn)略目標(biāo)之爭(zhēng)。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，民營(yíng)企業(yè)的資本是逐利的，其最主要的任務(wù)就是保證利潤(rùn)的最大化，保證資本的回報(bào)。但是國(guó)有企業(yè)可能會(huì)承擔(dān)利潤(rùn)之外的責(zé)任和義務(wù)，一方面，國(guó)有企業(yè)可能會(huì)被要求承擔(dān)政策性的負(fù)擔(dān)，執(zhí)行一些戰(zhàn)略性的任務(wù)，另一方面，國(guó)有企業(yè)要承擔(dān)一些社會(huì)性的負(fù)擔(dān)，例如經(jīng)濟(jì)下行周期承擔(dān)就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)性功能?；旌纤兄破髽I(yè)因?yàn)榧扔忻駹I(yíng)資本的成分，又有國(guó)有資本的成分，這就導(dǎo)致其在具體執(zhí)行的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生企業(yè)戰(zhàn)略性目標(biāo)的分歧。如果這些目標(biāo)是兼容的，那么尚且有可能設(shè)計(jì)出來(lái)一套相對(duì)完善的體系兼顧多重目標(biāo)，但是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些目標(biāo)之間又往往有諸多沖突，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)不可能同時(shí)完成多種目標(biāo)，陷入發(fā)展戰(zhàn)略的不確定性中。因此，在混改前，就應(yīng)盡量明確混合所有制企業(yè)的定位，如果混改后的企業(yè)以戰(zhàn)略性任務(wù)為主，則應(yīng)保持國(guó)有的絕對(duì)控股地位，如果以國(guó)有資產(chǎn)收益為主，則國(guó)有持股比例不宜過(guò)大。

問(wèn)題之五：混改以后陷入控制權(quán)和利益分配之爭(zhēng)。

混合所有制改革以后，還面臨著另外一個(gè)問(wèn)題，就是控制權(quán)和利益分配之爭(zhēng)。產(chǎn)權(quán)的權(quán)益要依賴于控制權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，脫離了控制權(quán)，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益都無(wú)從談起，因而，企業(yè)中誰(shuí)掌握了實(shí)際控制權(quán)，往往也就掌握了對(duì)于企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)權(quán)。如果在混改的同時(shí)，沒(méi)有引入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的制衡，那么，混改以后，企業(yè)團(tuán)隊(duì)就往往面臨內(nèi)部的控制權(quán)之爭(zhēng)和利益之爭(zhēng)。混改后，新的經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)究竟代表那部分股權(quán)的利益？究竟應(yīng)該誰(shuí)說(shuō)了算？如何形成互相之間的制衡、達(dá)成共識(shí)？如何處理國(guó)有股與民營(yíng)股“同股不同權(quán)”的問(wèn)題？獲益后利益如何分配？所有這些問(wèn)題，一旦處理不好，反而有可能使得混改后企業(yè)的“內(nèi)生交易成本”上升，績(jī)效不升反降。因此，混改的一個(gè)關(guān)鍵就是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的改造，避免內(nèi)部交易成本的上升。

問(wèn)題之六：混改以后陷入國(guó)企民企體制之爭(zhēng)。

混合所有制改革之所以要被推出，一個(gè)重要的背景是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部體制相對(duì)僵化，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，因此，混改的目的在于通過(guò)引入民營(yíng)資本，激活國(guó)有體制，實(shí)現(xiàn)效率的提升。但是，這并不意味著這樣一個(gè)目的是能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，恰恰相反，因?yàn)榛旄暮笠廊挥邢喈?dāng)大的國(guó)有股權(quán)成分，經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)也會(huì)存在原來(lái)的國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，在混改以后，如果不能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)難免會(huì)延續(xù)很多的過(guò)去國(guó)有體制的一些做法。而傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的福利體制對(duì)于員工具有相當(dāng)?shù)奈?，如果不能打破鐵飯碗、大鍋飯?bào)w制，真正實(shí)現(xiàn)“員工能進(jìn)能出、崗位能上能下、薪酬能增能減”，那么，很有可能混改后，會(huì)出現(xiàn)民營(yíng)體制向國(guó)企體制靠攏，這反而有可能會(huì)使得生產(chǎn)效率的下降，取得和預(yù)想相反的結(jié)果。因此，混改的同時(shí)必須推進(jìn)“三項(xiàng)制度”等配套制度改革，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制來(lái)保證混改的績(jī)效。

（作者劉瑞明為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授、研究員）