到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。  視覺中國 資料圖

2014年7月，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了改革開放以來最大力度的戶籍改革意見，重點解決存量問題，以促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出“到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右”的兩大政策目標。之后，各地戶籍制度改革開展得比較迅猛。2016年，國務院進一步發布《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，明確提出“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

根據2019年2月國家統計局發布的《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，截至2018年末，全國大陸總人口139538萬人，其中城鎮常住人口83137萬人，常住人口城鎮化率為59.58%，比上年末提高1.06個百分點。戶籍人口城鎮化率為43.37%，比上年末提高1.02個百分點。而在2013年末，這兩個指標分別為53.73%和35.7%，意味著5年時間常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率分別提高了5.85%和7.67%，戶籍人口城鎮化率提高較快，平均每年提高1.5%以上。以此類推，到2020年底，常住人口城鎮化率應該能容易超過60%，而戶籍人口城鎮化率超過45%應該可以完成，全國范圍內戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上應該也可以實現。從總量上看，十三五期間的5年內落戶城鎮1億人的目標達成的問題不大。

戶籍制度改革能夠達成預期目標，是政治經濟條件具備一定基礎的背景下實現的。從政治上看，中央政府關注戶籍改革已經超過三十年，在之前的小步分散改革積累經驗基礎上推動了此次大規模改革，給予了大力推動和充分支持。從經濟上看，我國城鎮化速度在由高速向中速轉變，老齡化等因素使得城市勞動力供給逐漸不能滿足需求，從而城市本身有動力采取措施進一步吸引勞動力流入，比如近年各地“搶人”政策凸顯了對高端勞動力的需求增加；同時，經過長期經濟發展積累的財政與公共服務能力也是各地能夠推行城鄉公共服務一體化、城市接納更多流動人口落戶的前提。

在戶籍改革取得實質性進展同時，仍然存在一些問題，除了以往的大城市改革滯后、農村權利不明導致農村居民不愿落戶城鎮之外，目前的戶籍制度改革考核指標還存在一定問題。2018年10月，國家發改委對新一輪戶籍改革成效進行了督查，要求各地按照推動1億人落戶的指標要求報告戶籍改革成效。也就是說，推動戶籍人口城鎮化率指標提高以及縮小常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差異的目標，是層層劃分任務分散給各地政府的。而以常住和戶籍人口城鎮化率這兩個指標作為最主要考核指標，實際上存在一定問題。

無論從全國還是地區層面的概念，戶籍人口城鎮化率，指的都是擁有本地城鎮戶口的人在擁有本地戶籍總人口中的比例。常住人口城鎮化率，指的是當地常住人口中擁有當地城鎮戶口的人口占比。它與戶籍人口城鎮化率的差別在于基數的不同，戶籍人口城鎮化率是以本地戶籍總人口為基數，而常住人口城鎮化率的基數則是當地的常住人口。采用這兩個指標以及這兩個指標差作為考核存在以下問題：

第一，從全國整體看，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差異大致反映了在城鎮不能充分享受城鎮公共福利的人群比例，但實際不能享受所在城鎮公共福利的比例要比這個差值更大，因為還有很多擁有城鎮戶口但在其他城鎮就業常住的流動人口，這些人口同樣不能充分享受就業地的公共福利。尤其是像北上廣深這樣的特大城市，既有很多來自外地農村的流動人口，也有很多來自其他城鎮的勞動人口。在全國層面，簡單采用兩個指標差并不能準確反映實際享受福利存在差異的人口比例。

第二，即使在城市內部，由于居住證和城鄉公共服務一體化推進，福利差異也遠比以前要小，采用二者差異也不能反映實際戶籍制度改革的進步。同時農村居民由于集體財產鎖定農村戶口原因不愿意落戶城鎮，使得通過農村居民落戶城鎮這一渠道增量有限，本地戶籍人口城鎮化率因而偏低。此時采用提高戶籍人口城鎮化率指標考核地方政府，可能引起地方政府采用其他手段應對考核，比如重新劃分行政空間將農村地區劃入城鎮從而改變統計數據。

第三，從地方層面看，采用戶籍人口城鎮化率衡量戶籍改革進展存在忽視流動人口的問題。比如對北上廣等發達城市使用這一指標測算時就會高估戶籍改革進展，因為這些城市本地戶籍人口中的農村戶籍人口較少，計算出的本地戶籍人口城鎮化率很高。但同時，高的戶籍人口城鎮化率，掩蓋了大部分非戶籍人口迫切需要獲得戶籍的戶改需要。也就是說，在吸引流動人口流入的發達地區，使用戶籍人口城鎮化率作為戶籍制度改革參考指標往往不利于真正的戶改進行。在中西部的一些城市，戶籍改革本身已經很徹底，但由于經濟發展水平不高城市化率較低，采用戶籍人口城鎮化率衡量則低估其戶改進展。

常住人口城鎮化率雖然可以作為一個補充指標，但采用抽樣推算方法估計的常住人口統計并不準確。僅從統計指標看，筆者曾提出第三個指標即城鎮常住人口戶籍化率作為考核指標。它指在城鎮范圍內常住人口中的本地城鎮戶口擁有者比例。該指標的獨特之處在于其基數為城鎮范圍內的常住人口。其邏輯合理性在于：在城鎮地區就業的常住人口如果能充分容易地獲取本地城鎮戶口，則已經能夠反映當地戶籍改革取得足夠大進展。相對常住人口城鎮化率來說，城鎮常住人口戶籍化率是一個考核戶籍改革進展的更好指標，它可以避免各地城市化水平不同造成的影響。不同經濟發展水平伴隨著不同的城鎮化水平，如果要求所有省份都達到2016年《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》提到的戶籍人口城鎮化率45%的目標，那么落后地區的壓力可能很大，他們很難在短時間內完成大量農村人口進城并落戶。此時，只觀察本地城鎮常住人口范圍內戶籍人口比例就能避免城市化階段本身不同造成的問題。如果在城鎮地區的常住人口基本實現了獲得本地城鎮戶籍，那么戶籍改革就已經完成的較好了，因為它標志著城鎮常住人口中外來的農民工等群體也可以充分享受到流入地的福利。

對經濟欠發達地區來說，農業人口較多，統計常住人口或戶籍人口城鎮化率時包括了農村的農業人口，這些農村人口占比較大反映了經濟發展水平存在問題而不是戶籍制度存在問題，以此為政策參考會給當地戶籍改革帶來冒進的風險。從這方面說選擇城鎮常住人口戶籍化率原則上較好。當然，這個指標也不能包含農民工因為農村權益不愿落戶城鎮現象，因此也有一定問題。

以上說的三個反映戶籍制度改革進展的指標各有優劣，還可以從另外的視角考察戶籍改革進展，即從制度層面考察城市戶籍獲取難度和城鄉一體化推進程度。如果在制度上已經能為流動人口或農村人口進城落戶提供足夠開放度，城鄉公共服務差異不大，那么是否轉移戶口進入城鎮只是基于人口自愿，上文的三個指標都不足以全面反映這種制度性變革程度。同時，考慮戶籍制度改革進展也不能完全從城鎮戶口獲得難度單方面考察，而應該考核城鄉雙向流動的自由度。

（本文為中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（17XNL008）。作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，國家發展與戰略研究院研究員）