美國(guó)利用自由區(qū)戰(zhàn)略促進(jìn)其貿(mào)易和制造業(yè)發(fā)展由來(lái)已久，其中開(kāi)放度最高的是對(duì)外貿(mào)易區(qū)。與新加坡一樣，除了對(duì)外貿(mào)易區(qū)，美國(guó)還有出口加工區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)等類(lèi)型。本文限于介紹對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

對(duì)外貿(mào)易區(qū)有主區(qū)（General-Purpose Zone）和分區(qū)（Subzone）之別。主區(qū)通常由土地所有人（如港務(wù)局）申請(qǐng)?jiān)O(shè)置，供倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)及物流業(yè)企業(yè)進(jìn)駐使用。分區(qū)是專(zhuān)門(mén)響應(yīng)單個(gè)企業(yè)申請(qǐng)和使用而設(shè)立，區(qū)內(nèi)企業(yè)通常是從事大型制造加工業(yè)或物流業(yè)，所有廠(chǎng)房設(shè)備均須由該企業(yè)提供和承擔(dān)。分區(qū)可以設(shè)在主區(qū)內(nèi)。根據(jù)美國(guó)海關(guān)及邊境保護(hù)局（CBP）的記錄，截至2019年9月，美國(guó)共設(shè)立了300個(gè)主區(qū)（其中活躍的有177個(gè)）和大約600個(gè)分區(qū)，遍布各州。由于向聯(lián)邦政府申請(qǐng)和獲批對(duì)外貿(mào)易區(qū)十分容易，不活躍對(duì)外貿(mào)易區(qū)也可能被終止或者取消，因此美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)董事局會(huì)定期更新對(duì)外貿(mào)易區(qū)數(shù)目和名單。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立的構(gòu)想源自應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條。1930年，美國(guó)政府通過(guò)了“斯穆特-霍利關(guān)稅法”，一時(shí)間2萬(wàn)多種進(jìn)口商品面臨高額關(guān)稅，美國(guó)平均關(guān)稅一度高達(dá)60%。主要貿(mào)易伙伴紛紛對(duì)此進(jìn)行報(bào)復(fù)，可以說(shuō)“斯穆特-霍利關(guān)稅法”將美國(guó)經(jīng)濟(jì)拖入大蕭條，國(guó)家貿(mào)易狀況跌落谷底。在這樣的大背景下，設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)，推動(dòng)自由貿(mào)易尤其是出口貿(mào)易被確立為其主要功能。其政策安排首先是盡可能降低貿(mào)易成本，主要吸引大型制造企業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)駐，以達(dá)到振興美國(guó)的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本目標(biāo)。

美國(guó)業(yè)界和政府對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施效果的評(píng)價(jià)極高。例如，長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，這一制度安排為私營(yíng)企業(yè)“提升國(guó)際貿(mào)易、吸引外國(guó)投資、創(chuàng)造高薪工作崗位、可持續(xù)發(fā)展的就業(yè)崗位”提供了機(jī)會(huì)，有效提升了美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加就業(yè)和促進(jìn)出口，是美國(guó)“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。顯然，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略意義“與時(shí)俱進(jìn)”。如今，在美國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易管理局的官網(wǎng)上赫然寫(xiě)道，“對(duì)外貿(mào)易區(qū)通過(guò)削減經(jīng)營(yíng)成本，有助于公平競(jìng)爭(zhēng)和提高美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。”

美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的基本法律屬性被界定為“圍網(wǎng)的中立地區(qū)”。對(duì)外貿(mào)易區(qū)構(gòu)想由紐約州議員Emmanuel Celler于1934年創(chuàng)造性提出，Celler因此被尊為“美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)之父”。Celler確立了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)應(yīng)是“圍網(wǎng)的中立地區(qū)”和具有“準(zhǔn)公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律體系相對(duì)完善，由《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》（全稱(chēng)為關(guān)于在美國(guó)進(jìn)口港建立、經(jīng)營(yíng)和管理對(duì)外貿(mào)易區(qū)，促進(jìn)和鼓勵(lì)國(guó)外商業(yè)以及其他目的法案）、《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》、《海關(guān)與邊防局條例》和對(duì)外貿(mào)易區(qū)“特別立法”構(gòu)成。《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》明確規(guī)范對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理運(yùn)行體系，規(guī)定區(qū)內(nèi)可以從事的業(yè)務(wù)及申請(qǐng)?jiān)O(shè)立條件，封閉管理和必須且只能雇用美國(guó)工人。“特別立法”的含義是授權(quán)經(jīng)營(yíng)者立法或者為經(jīng)營(yíng)者單獨(dú)立法。如果由公共公司和非營(yíng)利公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)，申請(qǐng)人必須得到所在州立法機(jī)構(gòu)授權(quán)立法的支持；如果由私營(yíng)公司申請(qǐng)，所在州立法機(jī)構(gòu)需要制定一項(xiàng)以該公司命名的特別法案（周陽(yáng)，2015）。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)由對(duì)外貿(mào)易區(qū)董事局（U.S. FTZ Board）負(fù)責(zé)。由于董事局由美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)這兩個(gè)部長(zhǎng)組成，對(duì)外貿(mào)易區(qū)實(shí)際上須接受美國(guó)商務(wù)部和財(cái)政部的共同監(jiān)管。與新加坡類(lèi)似，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)是準(zhǔn)公共品，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，但是權(quán)力邊界劃分得更加清晰。對(duì)外貿(mào)易區(qū)董事會(huì)擁有設(shè)立審批權(quán)，授權(quán)特定生產(chǎn)活動(dòng)和負(fù)責(zé)一般監(jiān)管；海關(guān)核準(zhǔn)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的啟用；主區(qū)所在港務(wù)局承擔(dān)著管理、開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)等工作；企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，并向使用者明碼標(biāo)價(jià)地提供服務(wù)。公共或私人企業(yè)都可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立和經(jīng)營(yíng)對(duì)外貿(mào)易區(qū)。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)實(shí)施全面稅費(fèi)優(yōu)惠。主要措施包括：區(qū)內(nèi)商品豁免關(guān)稅、消費(fèi)稅和一部分州稅；延遲納稅，只有商品在進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)才需繳納相關(guān)稅收；政府合同以及軍用合同所涉進(jìn)口貨物100%免稅；7天24小時(shí)隨時(shí)通關(guān)；簡(jiǎn)化的進(jìn)出口程序，貿(mào)易商不必走完全部通關(guān)程序，行政限制降至最低及最簡(jiǎn)手續(xù)；周報(bào)關(guān)制度，即一次提交一周通關(guān)的申請(qǐng)，按次收費(fèi)（最多為485美元/次）；沒(méi)有進(jìn)口配額限制，一旦配額開(kāi)放，區(qū)內(nèi)商品可以第一時(shí)間通過(guò)海關(guān)進(jìn)入國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)；不需要原產(chǎn)地標(biāo)志；對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開(kāi)放；免除庫(kù)存稅；國(guó)外商品享受?chē)?guó)民待遇；提供優(yōu)惠的港口維護(hù)費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)用；商品可以在區(qū)內(nèi)無(wú)限期存放，并且在不同對(duì)外貿(mào)易區(qū)之間可以自由流轉(zhuǎn)，繼續(xù)享受區(qū)內(nèi)稅費(fèi)、政策和通關(guān)等各種優(yōu)惠或便利政策；破損商品和區(qū)內(nèi)商品維修服務(wù)免稅等；美國(guó)海關(guān)和邊境局負(fù)責(zé)安全保護(hù)如防盜之類(lèi)。值得一提的是其“倒置關(guān)稅”制度，即允許區(qū)內(nèi)制造產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)面臨關(guān)稅時(shí)可以選擇原料和成品中較低的稅率，以最小化對(duì)外貿(mào)易區(qū)制造的關(guān)稅負(fù)擔(dān)。

相對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)為區(qū)內(nèi)投資和金融等活動(dòng)提供優(yōu)惠政策和寬松的監(jiān)管。具體措施有：放寬或取消對(duì)銀行存款利率的限制；減少或取消對(duì)銀行貸款規(guī)模的直接控制；允許更廣泛的業(yè)務(wù)交叉；允許更多新金融工具的使用和新金融市場(chǎng)的設(shè)立；放寬對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制及對(duì)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的限制；外匯兌換自由、資金出入和轉(zhuǎn)移自由；投資自由、不限制經(jīng)營(yíng)的方式，等等。

與新加坡類(lèi)似，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)監(jiān)管理念的核心在于：實(shí)行備案制，充分信任入?yún)^(qū)企業(yè)的自律性，而對(duì)違法者處置嚴(yán)厲甚至使其破產(chǎn)。美國(guó)海關(guān)對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管關(guān)注點(diǎn)也是企業(yè)倉(cāng)庫(kù)。貨物可以?xún)?chǔ)存、試驗(yàn)、修理、清潔、處理、廢物利用、取樣、混合、毀損，重貼商標(biāo)；也可以加工、展出、制造；還可以在同一對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)或者不同區(qū)之間自由移動(dòng)。一般情況下，對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)的企業(yè)（生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)）須向海關(guān)申報(bào)貨物情況，海關(guān)有權(quán)對(duì)倉(cāng)庫(kù)存庫(kù)和有關(guān)賬目隨時(shí)進(jìn)行查驗(yàn)。海關(guān)會(huì)想方設(shè)法與自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展融洽而且密切的合作，例如從對(duì)外貿(mào)易區(qū)設(shè)立之初就會(huì)參與到相關(guān)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)工作過(guò)程中，委派長(zhǎng)駐關(guān)員為自貿(mào)區(qū)企業(yè)提供幫助和指導(dǎo)。

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)禁止進(jìn)出口和經(jīng)營(yíng)煙草、酒精和軍火等可能危害公眾安全的商品。

(本文得到國(guó)家社科基金項(xiàng)目（17BGJ025）和2019年上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題智庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)后期（2019TFB008）資助，作者文娟為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)自由貿(mào)易港戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng))