越來越多的國家和地方政府建立起了政策實(shí)驗(yàn)室，試圖通過科學(xué)證據(jù)和設(shè)計(jì)思維來支持公共政策的創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)。但這些政策實(shí)驗(yàn)室作為新鮮事物，還少有研究加以關(guān)注。筆者與新加坡南洋理工大學(xué)研究員李喬冰合作，對(duì)英國、丹麥的和新加坡的三個(gè)典型政策實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行了比較研究，試圖揭示政策實(shí)驗(yàn)室在推動(dòng)政策創(chuàng)新和知識(shí)轉(zhuǎn)移方面的作用。

政策實(shí)驗(yàn)室的崛起

公共政策的影響廣泛而深遠(yuǎn)，如果設(shè)計(jì)失誤或執(zhí)行不當(dāng)，就會(huì)危及千家萬戶的生計(jì)和福祉。所以各國在設(shè)計(jì)和制定公共政策時(shí)，為避免大面積政策失誤導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，通常都會(huì)在局部地區(qū)和領(lǐng)域先行試點(diǎn)和試驗(yàn)。如果政策試點(diǎn)奏效，那么政府部門通常會(huì)將政策在更大范圍內(nèi)推廣和擴(kuò)散。

政策試點(diǎn)并非嚴(yán)格意義上的政策實(shí)驗(yàn)，因?yàn)樵圏c(diǎn)地區(qū)和單位并非嚴(yán)格隨機(jī)選取，也往往沒有可比的對(duì)照組加以比較。即便政策試點(diǎn)成功，也很難確定究竟成功是因?yàn)檎咴圏c(diǎn)本身有價(jià)值，還是政策試點(diǎn)地區(qū)或部門的原因。比如，發(fā)達(dá)地區(qū)開展的政策試點(diǎn)有較強(qiáng)的財(cái)力和人力支持，而在實(shí)踐中，一旦脫離這樣優(yōu)渥的環(huán)境，政策往往難以持續(xù)，更不要說進(jìn)一步推廣了。這使政策試點(diǎn)的可復(fù)制性和可推廣性存疑，也令基于政策試點(diǎn)的政策推廣的效果大打折扣。

有鑒于政策試點(diǎn)的局限性，越來越多的國家和地方政府開始設(shè)立專門的政策實(shí)驗(yàn)室，開展嚴(yán)謹(jǐn)可靠的政策實(shí)驗(yàn)，為政策決策者提供經(jīng)得起推敲的科學(xué)證據(jù)。這股浪潮主要受益于行為科學(xué)的崛起，特別是，在美國心理學(xué)家丹尼爾·卡尼曼（Daniel Kahneman）和經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·塞勒（Richard Thaler）先后獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)以后，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究領(lǐng)域，并日益在政策設(shè)計(jì)和評(píng)估方面發(fā)揮重要作用。與此同時(shí)，公共政策領(lǐng)域也日趨強(qiáng)調(diào)循證決策（evidence-based policy-making），即政策設(shè)計(jì)要建立在堅(jiān)實(shí)的科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)之上。

公共政策的核心在于理解、干預(yù)和改變?nèi)藗兊男袨椋蛊浒凑照块T期望的合意方向發(fā)展。比如，交通管理部門期望行人按照紅綠燈和斑馬線過馬路，希望駕駛員不要酒后駕駛和邊打手機(jī)邊開車，為此就需要設(shè)計(jì)合理的政策對(duì)人們的行為加以干預(yù)。因此，只有理解了人們的行為及其背后的原因，明確哪些政策措施可以干預(yù)人類行為，才能對(duì)癥下藥地設(shè)計(jì)行之有效的公共政策。

2016年的統(tǒng)計(jì)顯示，全球有上百個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室，其中65個(gè)分布在歐洲各國。“丹麥心智實(shí)驗(yàn)室”（Danish MindLab）成立于2001年，是全球成立最早的政策實(shí)驗(yàn)室之一。比較著名的政策實(shí)驗(yàn)室還有英國的“行為洞察力團(tuán)隊(duì)”（Behavioral Insights Team，BIT）、美國的“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”（InnovationLabs）和新加坡的“人類經(jīng)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室”（The Human Experience Lab，縮寫為THE Lab）等。

政策實(shí)驗(yàn)室的核心在三個(gè)方面：以用戶為中心，通過創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)思維來理解政策問題；組織各種實(shí)驗(yàn)，對(duì)各種政策備選方案進(jìn)行測(cè)評(píng)；同政府部門合作或隸屬于政府部門，旨在推動(dòng)政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行。這要求政策實(shí)驗(yàn)室有專業(yè)技術(shù)人員，可以勝任數(shù)據(jù)科學(xué)、模型設(shè)計(jì)和隨機(jī)受控實(shí)驗(yàn)等工作。

一些人會(huì)認(rèn)為政策實(shí)驗(yàn)室同傳統(tǒng)的研究機(jī)構(gòu)或智庫類似，但二者在本質(zhì)上是不同的。政策實(shí)驗(yàn)室致力于同研究人員合作，創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)政策理念和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y(cè)評(píng)政策方案。它們的產(chǎn)品和服務(wù)可能都是用于政策咨詢和支持，但理念、過程和方法卻完全不同。一言以蔽之，智庫是“思想庫”，而政策實(shí)驗(yàn)室是“證據(jù)庫”。

許多政策實(shí)驗(yàn)室都強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)思維（design thinking），這是一種以人為中心的創(chuàng)新模式，即政策制定者要像設(shè)計(jì)師一樣，將人們的需求、技術(shù)的可能和政策的訴求加以結(jié)合，從而設(shè)計(jì)出可以提升用戶體驗(yàn)的最佳政策。對(duì)此，可以想象一下政策制定者的工作接近于服裝設(shè)計(jì)師、建筑設(shè)計(jì)師、形象設(shè)計(jì)師等會(huì)是怎樣一種場(chǎng)面。

設(shè)計(jì)思維同循證決策有所不同，它更加強(qiáng)調(diào)去深刻理解人們的需求是什么，并發(fā)揮創(chuàng)造力，以富有創(chuàng)見的創(chuàng)意來設(shè)計(jì)公共政策。循證決策則更接近于科學(xué)研究，通過科學(xué)方法來評(píng)估政策效果。設(shè)計(jì)思維要求設(shè)計(jì)師將自身置于現(xiàn)實(shí)生活場(chǎng)景，測(cè)試其設(shè)計(jì)的政策模型，并同政策對(duì)象或用戶一起溝通和探討，直至設(shè)計(jì)出令人滿意的公共政策。

政策實(shí)驗(yàn)室如何推動(dòng)知識(shí)轉(zhuǎn)移？

雖然全球各國的政策實(shí)驗(yàn)室都是為制定最佳的公共政策，但它們的理念、模式和結(jié)果卻不盡相同。為此，我們對(duì)英國、丹麥的和新加坡的三個(gè)典型政策實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行比較研究，旨在揭示政策實(shí)驗(yàn)室在推動(dòng)政策創(chuàng)新和知識(shí)轉(zhuǎn)移方面的關(guān)鍵作用。

之所以選擇這三個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室，主要因?yàn)樗鼈兌际谴饲把芯筷P(guān)注的著名政策實(shí)驗(yàn)室，卻分布在不同的國家，在許多方面差異較大，有助于我們?nèi)胬斫庹邔?shí)驗(yàn)室究竟是如何運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用的。我們通過新聞報(bào)道、研究報(bào)告和深度訪談收集各方面的資料，還原了三個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室的基本特征和運(yùn)營模式，并對(duì)它們進(jìn)行多維比較。

英國的“行為洞察力團(tuán)隊(duì)”（BIT）成立于大衛(wèi)·卡梅倫總理時(shí)期（2010年5月至2016年7月），因主要效仿行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的“助推”（nudge）思想，所以被稱為“助推小組”。它主要為飽受爭(zhēng)議的政府決策提供科學(xué)證據(jù)，使政府部門在決策時(shí)可以更有底氣。BIT最早設(shè)在英國首相辦公室，可以直接向首相報(bào)告，也可同內(nèi)閣成員和各個(gè)部門溝通，共同設(shè)計(jì)富有創(chuàng)意的政策。由于非常成功，它在2014年獨(dú)立成為一家咨詢公司，并在全球十余個(gè)國家和地區(qū)設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。

BIT致力于關(guān)注政府最頭疼的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，然后參考最新的行為科學(xué)證據(jù)，設(shè)計(jì)行之有效的政策方案并進(jìn)行測(cè)評(píng)。通過大量政策實(shí)驗(yàn)，BIT發(fā)現(xiàn)了讓政策奏效的四大法寶：EAST法則，即讓政策簡單易懂（easy）、富有吸引力（attractive）、與己相關(guān)（social）和及時(shí)速效（timely）。比如，第一條法則的具體內(nèi)涵是，如果你想讓人們做什么事情，就把它變得簡單。人們通常會(huì)傾向于選擇默認(rèn)選項(xiàng)，所以默認(rèn)選項(xiàng)的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。在政策設(shè)計(jì)中調(diào)整默認(rèn)選項(xiàng)，從默認(rèn)不參加改為默認(rèn)參加但是可以自由退出，會(huì)大大增加人們參與器官捐獻(xiàn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等計(jì)劃的意愿。諸如此類的“助推”，讓BIT的政策點(diǎn)子發(fā)揮了“四兩撥千斤”的政策效力，于是BIT很快獲得了政府支持和公眾認(rèn)同。

“心智實(shí)驗(yàn)室”最早由丹麥政府的企業(yè)事務(wù)部在2001年成立，作為內(nèi)部的創(chuàng)意孵化器，主要是同其他部門合作，共同設(shè)計(jì)和運(yùn)營公共項(xiàng)目。一開始它主要是為了縮短政策開發(fā)的時(shí)間和環(huán)節(jié)，但是很快就在2006年發(fā)展成為跨部門的政策實(shí)驗(yàn)室，同相關(guān)部門合作設(shè)計(jì)和開發(fā)富有創(chuàng)意的公共政策。同BIT不一樣，該實(shí)驗(yàn)室關(guān)注公共服務(wù)提供過程的用戶體驗(yàn)，采用定性方法來理解用戶接受公共服務(wù)的不同體驗(yàn)，并利用設(shè)計(jì)思維來制定政策方案。

新加坡的 “人類經(jīng)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室”，官方名稱為“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”（Innovation Lab），2012年設(shè)立，隸屬于總理公署下面的公共服務(wù)署。該實(shí)驗(yàn)室致力于通過類似人類學(xué)的方法收集各方利益相關(guān)者的觀點(diǎn)和態(tài)度，用于支持其他部門在政策制定和實(shí)施過程中融入設(shè)計(jì)思維，使公共服務(wù)更加以人為中心。和BIT不同，新加坡的這個(gè)實(shí)驗(yàn)室不是提供解決方案或科學(xué)證據(jù)，而是同其他部門一道去理解不同利益相關(guān)者的立場(chǎng)和偏好，并提供培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，使這些部門的決策者可以掌握和利用設(shè)計(jì)思維。

上述三個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室都顯示了它們不同于傳統(tǒng)智庫或政策研究室的優(yōu)勢(shì)，即將相關(guān)部門和人員加以整合，為其他部門提供政策咨詢、評(píng)估和設(shè)計(jì)等方面的服務(wù)。這有利于降低成本、促進(jìn)知識(shí)交流和強(qiáng)化跨部門合作。

這些政策實(shí)驗(yàn)室一開始都是在部門高層專門設(shè)立的，可以獲得高層政治領(lǐng)導(dǎo)的支持，并能夠使支持創(chuàng)意很快得到測(cè)評(píng)和推廣。這些政策實(shí)驗(yàn)室不僅服務(wù)于本部門，更強(qiáng)調(diào)為所有政府部門服務(wù)，將循證決策和設(shè)計(jì)思維的理念注入整個(gè)政府。它們也熱衷于同公民和其他利益相關(guān)者進(jìn)行溝通，并和其他部門合作，促進(jìn)政策對(duì)話和達(dá)成共識(shí)。

雖然都是政策實(shí)驗(yàn)室，但是它們?nèi)邊s在設(shè)立初衷、運(yùn)營理念、發(fā)展模式和結(jié)果等方面有許多值得關(guān)注的差異。BIT從設(shè)立伊始就要馬上做出令人信服的重大突破，否則就難以在搖擺不定和飽受爭(zhēng)議的政治環(huán)境中立足，這使其更加注重“助推”和循證決策。與之相比，其他兩個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室的政治環(huán)境更加友好，所以可穩(wěn)扎穩(wěn)打和逐步打開局面。

從外部學(xué)術(shù)和咨詢團(tuán)隊(duì)的參與方面，BIT和“心智實(shí)驗(yàn)室”都比較積極，而“人類經(jīng)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室”則更像一個(gè)封閉的政府部門。在政策設(shè)計(jì)理念方面，三者存在根本差異。BIT深信隨機(jī)受控實(shí)驗(yàn)是政策評(píng)估的黃金標(biāo)準(zhǔn)，所以廣泛使用科學(xué)量化方法和循證決策，并熱衷于低成本和高回報(bào)的政策方案。

其他兩個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室更推崇設(shè)計(jì)思維，普遍采用定性方法收集資料，發(fā)揮咨詢師和協(xié)調(diào)員的作用。當(dāng)然，二者也有微妙的差別。其中“心智實(shí)驗(yàn)室”側(cè)重于和其他部門通力合作開發(fā)政策，并在實(shí)際場(chǎng)景下測(cè)評(píng)政策模型。“人類經(jīng)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室”則更強(qiáng)調(diào)公眾參與，喜歡在實(shí)驗(yàn)室內(nèi)測(cè)評(píng)政策模型，并側(cè)重于服務(wù)設(shè)計(jì)和社區(qū)項(xiàng)目。

三個(gè)政策實(shí)驗(yàn)室之所以有上述差別，究其原因，是這些國家的政治體制和政策環(huán)境不同，政策實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展戰(zhàn)略也因此不同。丹麥一直是創(chuàng)新和創(chuàng)意的先鋒，“心智實(shí)驗(yàn)室”受到多個(gè)部門的有力支持，開發(fā)的政策也具有跨部門合作的色彩。英國的BIT面對(duì)的是挑剔而有異見的政府部門，所以它需要快速有效地運(yùn)轉(zhuǎn)并打消它們的顧慮和猜忌，這使其推崇循證決策。相對(duì)來說，新加坡是一個(gè)軟威權(quán)國家，政府推崇精英治理，但在近年則受到民眾的挑戰(zhàn)。為此，“人類經(jīng)驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室”更加強(qiáng)調(diào)親密和以人為中心，通過公眾參與政策咨詢來設(shè)計(jì)令他們滿意的公共政策。

與此同時(shí)，從政策轉(zhuǎn)移和知識(shí)管理方面來看，這些政策實(shí)驗(yàn)室在許多方面存在差別，因而采取了不同的運(yùn)作策略。這包括同其他部門合作的動(dòng)機(jī)、實(shí)驗(yàn)室和部門之間的信任水平、參與者的開放性、咨詢師的專業(yè)知識(shí)、合作伙伴的選擇等許多方面。

本研究說明，同過去分散在各個(gè)部門的試錯(cuò)式的政策試點(diǎn)相比，政策實(shí)驗(yàn)室是值得政府部門提倡的一種政策設(shè)計(jì)理念。但是，政策實(shí)驗(yàn)室的建立和運(yùn)營需要因地制宜，方能使其發(fā)揮最佳效果。本研究揭示的一些關(guān)鍵因素有助于政策實(shí)驗(yàn)室得到其他利益相關(guān)者的理解和認(rèn)可，可能是政策實(shí)驗(yàn)室在設(shè)計(jì)和管理方面特別需要關(guān)注的。

目前中國還沒有類似于本研究探討的政策實(shí)驗(yàn)室，但已經(jīng)有一些高校、智庫、咨詢公司和政府部門開始朝著這個(gè)方向發(fā)展。比如，一些“城市大腦”、決策實(shí)驗(yàn)室等項(xiàng)目已開始孵化，將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用于交通、規(guī)劃、安全等領(lǐng)域。我們期待未來會(huì)有更多的政策實(shí)驗(yàn)室在中國建立，并為公共政策的完善和人民美好生活的提升做出貢獻(xiàn)。

[本研究由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮與新加坡南洋理工大學(xué)研究員李喬冰合作進(jìn)行，原文以英文撰寫。原始出版信息如下：Lee, Celia & Ma, Liang (2019). The Role of Policy Labs in Policy Experiment and Knowledge Transfer: A Comparison across the United Kingdom, Denmark, and Singapore. Journal of Comparative Policy Analysis, forthcoming.由馬亮改寫為中文，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。]