這幾天，新修訂的《土地管理法》公布之后，以下這些內容得到了比較多的關注：其一，集體土地可以入市；其二，征地程序改變；其三，進城農民允許有償退出宅基地。

這些內容都涉及土地所有權人和使用權人。例如，關于集體土地入市，新修的土地法刪去了非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。關于征地程序，土地法指出，縣級以上政府在征地之前要與所有權人或使用權人簽訂協議。此外，允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地。退給誰？土地法上沒有說，自然資源部的人也沒有說。正常的理解是：退回給土地所有權人，即村集體。

以上這些新修的內容都涉及“所有權人”或“村集體”。問題是：它是誰？

以前看過一個數字稱，中國的集體土地大約三分之二是由村小組所有，其余為行政村所有。按照農業部經管司的統計，到2013年，屬于村小組的土地占51.5%；屬于鄉鎮集體經濟組織的占7.3%；剩余的41%屬于行政村所有。

當以上這些土地法的重要內容修訂指向所有權人－村小組時，是否意味著村小組的作用將因這項法律的修訂而增強？

在我看來，這是新修土地法中意義最重要的內容，也是最不為人注意的改變。為什么這樣說？集體土地能夠入市，已經被關注得太多，其意義已不需贅述。而且，所謂“集體土地入市”要能擔得起維護農民的正當權利和利益的任務，需要確認的正是“集體”——所有權人/村小組的權利。沒有對這種“集體”的確認及其權利的保障，集體土地很可能是被“所有權上提”到行政村，甚至到鄉鎮的偽集體土地，是坑農結果的集體土地。

正是基于這樣的原因，我并不看好由行政村或鄉鎮這樣的“集體”或政府作為主體，代表農民集體進行土地上市。直言之，當今的行政村，并非社會學和人類學意義上的“社區”或“共同體”。目前的行政村，很多情況下是由數個自然村合并而成，既不是血緣-地緣共同體，也不是婚喪嫁娶等社區儀式活動的基本單位。即使不是最近撤村并點而成的村莊，從上個世紀五十年代以來，行政村/生產大隊很多時候是充當國家的代理或中介，其利益取向并不朝向農民。上世紀六十年代初以來的饑荒和公社后期，拯救農村集體和社會不崩潰的也不是生產大隊，而是生產-生活-地權一體的生產小隊（今天的村小組）。最近十來年，村莊治理的趨向使行政村更加政府化，更少社區取向。這種治理越有效，則離鄉村社會正義越遠。因此，學界和媒體應以高度警覺的眼光，盯住這些所謂的集體土地是從哪里來的，防止這些土地入市變成一場“圈地運動”和打劫運動。如果出現這樣的后果，土地法將不僅不新，其意義也會大打折扣。

允許退出宅基地亦然。如果不聯系到所有權人-村小組的權利確定和增強，以及被退還的宅基地的去向，這項安排并無新意。在過去和當下的鄉村，村民之間互相轉讓宅基地，是約定俗成的權利和規范。這種“法”從皇朝時代到民國，再到共和國的七十年，之間沒有間斷過。

這次土地法的新穎處是，允許進城農民有償退出宅基地。但關鍵問題是：第一，退給誰？第二，退出的宅基地能做何用？以上提到，宅基地的所有權屬于集體，即村民小組所有。因此它只能退回給村民小組。村民小組如果收回宅基地，它能做何用？再分配給其他村民？使宅基地上市？后者更有可能。可預見的圖景之一是，想要退出宅基地的村民與買主，利用村小組作為名義的所有權人接收，實際上村小組只是個交易平臺，實質上是私人之間進行宅基地買賣。第二種圖景是，宅基地回到村小組，經過確認和登記，作為非農建設用地，由村集體上市。這里要關注的是以上提到的“所有權人-村小組”的權利確認。也就是說：宅基地是由所有權人-村小組上市，還是由行政村甚至鄉鎮上提所有權后上市？這是問題的關鍵。

如果集體土地的入市權和被收回的宅基地作為建設用地的入市權，能夠落實到所有權人-村小組層次，那么這部土地新法確實有一些新的意義。因為這是自從二十年前推行村民自治以來，村小組的權利得到一次重新確認。當然，土地法只是針對土地問題，是以集體土地入市、征地程序規范和宅基地退出這種地權管理的內容為規范目標。它對村小組的其他角色，例如作為社區的政治和儀式性角色的面向，不可能涉及。但地權確立應當是鄉村正義的根本。根本立得住，則其他問題能理順。

回顧最近二十年鄉村社會的狀況，最嚴重的問題就是土地權利被侵。這種問題在受到城市化深入波及的地方尤其嚴重。新土地管理法如果能如以上分析的那樣，以“所有權人-村小組”作為土地上市、征地程序和宅基地退回的一個樞紐確立，鄉村治理就能走出困境。鄉村振興才會有可能實現。

看得出來，土地法的以上修訂，既體現正義的理想，也包含對土地制度現實的認可。關于土地法中所有權人-村小組的權利和角色的確認，就是兼顧這兩方面的一例。修訂內容包含了一些既含理想又承認現實的預設。例如，對所有權人-村小組作為一個地緣-血緣-儀式的共同體的預設。筆者認為，土地法則將所有權人（村小組）作為土地所有權的原點和核心，從基于現實出發的改良更可行。土地法以村小組作為土地所有權的終止點是慎重的。從我這樣的長期觀察農村政治和治理的人來看，村小組雖然最近幾十年來被虛化，但其作為土地所有權人，作為地緣-血緣-社區儀式（以婚喪嫁娶活動為例）的基本單位沒有變化。因此一個基于現實狀況的土地法律，只能以所有權人-村小組作為地權的原點。

當然，新土地管理法也可能引發另一種不同的趨勢，即更加速土地權上提，使越來越多的行政村變成土地所有權人。這是完全可能發生的，也是令人非常擔憂的。

作者注：因為，按劉守英等的研究，最近十年的一個趨勢是“集體土地所有權的變更與上收：村莊歸并加劇，土地所有權邊界改變；集體土地所有權主體上收，歸村所有的比例仍在快速增加”。在劉文中，所引的農業部的統計顯示，從2010年到2013年，集體土地歸村小組所有的比例沒有重大變化，甚至略有增加（從50.85%到51.52%）。變化較大的是鄉鎮集體經濟組織土地從11.35%降到7.36%。同一時期，行政村所有的土地從37.79%上升到41.12%。如何理解這些變化？從我們的個案研究來分析，“鄉鎮集體經濟組織”主要是過去生產大隊/行政村辦的鄉鎮企業。這些鄉鎮企業最早創辦于1958年的大躍進時期，另一個創辦高潮是在文革時期（所謂“農民也要學工”）。一般來說，這些企業是由生產大隊創辦和經營，由下屬的生產隊分別提供土地、資金、勞力。這類土地也包括村學校的土地。這些鄉鎮企業大多數在本世紀消失了。但是其土地和廠房還在。在鄉村這些土地或廠房如果村小組不去索要，則歸行政村所有。因此，行政村的土地占有比例提高時，主要來自這一部分被約定俗成認為是屬于過去生產大隊的。在前幾年撤村并點，特別并校的時期，村學校的土地和房屋一般都空置下來。行政村往往會乘機將村學校及其土地變成自己所有，然后出租出去。從村民的角度，一般會認為大隊鄉鎮企業的土地是歸大隊所有和支配。因此，當討論土地所有權上提的時候，應當厘清這些土地權被上提的土地是如何出現的。

作者補記：新《土地管理法》的推行會帶來什么影響？這幾天一些拆遷征地過程未走完的地方，已經開始出現一些狀況。例如，有些地方征地手續沒有完成的，有村民小組突然意識到，再過四個月，征地程序將出現變化。相反，拆遷征地的一方則開始顯得急不可耐，甚至有些狗急。總之，這是天亮以前的躁動。