最近，隨著國(guó)家要求民辦義務(wù)教育學(xué)校招生“納入審批地統(tǒng)一管理，與公辦學(xué)校同步”、“報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃的，實(shí)行電腦隨機(jī)錄取”政策的出臺(tái)，一些關(guān)心民辦教育的人士對(duì)民辦教育的未來發(fā)展感到憂慮。

筆者認(rèn)為，對(duì)國(guó)家規(guī)范民辦學(xué)校的招生和辦學(xué)，需要從兩方面看。一方面，國(guó)家有關(guān)方面需要對(duì)治理方案進(jìn)行綜合科學(xué)論證，避免“病急亂投醫(yī)”;另一方面，我國(guó)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育，尤其是義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校的辦學(xué)，需要有全新的發(fā)展定位。

一、看待民辦教育的不同視角

分析我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷程，總體看來，由于受到兩個(gè)論調(diào)的影響，民辦學(xué)校辦學(xué)一直處在比較尷尬的地位。

在一些支持民辦教育的人士看來，民辦教育優(yōu)于公辦教育。如浙江大學(xué)教育學(xué)院教授吳華近日在《民辦教育礙著誰了？》一文中提到：學(xué)前教育中，民辦超過了公辦，2018年，民辦幼兒園在園兒童2600萬，公辦2000萬，民辦占比約57%，公辦只有43%。2018年，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在校生超過1500萬，雖然僅占全國(guó)學(xué)生總數(shù)的10%左右，體量遠(yuǎn)沒有學(xué)前大，但卻是民辦教育中競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)、最引人注目的群體。“特別是其中的初中，除了北京、上海等少數(shù)一線城市以外，其余已經(jīng)對(duì)公辦學(xué)校形成壓倒性優(yōu)勢(shì)。”

可一些地方政府卻認(rèn)為民辦教育已經(jīng)完成使命，有的社會(huì)輿論也呼吁民辦學(xué)校退場(chǎng)，如私立幼兒園應(yīng)退出歷史舞臺(tái)、義務(wù)教育學(xué)校都應(yīng)公辦等。今年初，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，明確規(guī)定城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園必須辦成公辦園和普惠園，對(duì)此，就有自媒體解讀為私立幼兒園退出歷史舞臺(tái)。這種對(duì)政策的明顯誤讀，折射出社會(huì)輿論對(duì)民辦學(xué)校、民辦幼兒園的看法。雖然在一些教育界人士看來，民辦學(xué)校對(duì)發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育做出了很大貢獻(xiàn)，可輿論長(zhǎng)期質(zhì)疑民辦教育加劇擇校熱、應(yīng)試競(jìng)爭(zhēng)，以及民辦教育舉辦者逐利，不是真正在辦教育。

這兩個(gè)論調(diào)可以總結(jié)為“發(fā)展民辦教育可以減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)”以及“民辦教育產(chǎn)業(yè)化了”。與之對(duì)應(yīng)的，就是“不能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)要民辦教育干啥”，“民辦教育不應(yīng)以逐利為目的”。這導(dǎo)致站在不同立場(chǎng)看待民辦教育發(fā)展，態(tài)度迥異。

地方政府的教育支出責(zé)任缺位

“發(fā)展民辦教育可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)”，不僅一些地方政府教育部門有這種論調(diào)，很多民辦教育的舉辦者也以此強(qiáng)調(diào)民辦教育的重要性。簡(jiǎn)單來說，就是利用社會(huì)資源舉辦民辦教育，可以減財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。

這種論調(diào)在財(cái)政性教育投入經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，是很有市場(chǎng)的。但問題也隨之而來，有的地方政府，就以給民辦學(xué)校特殊政策、發(fā)展民辦教育來推卸自己的教育投入責(zé)任，這一問題在學(xué)前教育階段表現(xiàn)尤為突出。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，2018年，我國(guó)學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)提高到81.7％，然而，在民辦園的幼兒占學(xué)前兒童總數(shù)的57％。

在義務(wù)教育階段，同樣存在這一問題。去年，教育部辦公廳通報(bào)了幾起地方民辦義務(wù)教育發(fā)展問題，督促有關(guān)地區(qū)嚴(yán)肅整改，并要求各地切實(shí)規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展。其中，比較典型的案件是湖南省耒陽市履行政府發(fā)展義務(wù)教育職責(zé)嚴(yán)重缺位，對(duì)公辦義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，但同時(shí)向民辦學(xué)校提供用地、補(bǔ)貼等諸多優(yōu)惠條件，導(dǎo)致民辦學(xué)校過度發(fā)展、公辦教育資源嚴(yán)重不足，民辦初中學(xué)位占比超六成，大班額情況嚴(yán)重。當(dāng)?shù)貙⒉糠謱W(xué)生從公辦學(xué)校分流到民辦學(xué)校就讀，引發(fā)群眾不滿，部分群眾聚集上訪。

很多民辦教育舉辦者認(rèn)為這恰是民辦教育的“優(yōu)勢(shì)”之一，讓政府不用花那么多財(cái)政經(jīng)費(fèi)，就能解決教育資源的供給。可問題是，對(duì)老百姓來說，那并非免費(fèi)午餐，是要自掏腰包上民辦學(xué)校的。“天價(jià)民辦幼兒園”，高昂的民辦小學(xué)、初中學(xué)費(fèi)，導(dǎo)致家庭的教育支出負(fù)擔(dān)沉重，也引發(fā)老百姓對(duì)政府履行教育職責(zé)不到位的不滿。

北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所2017年12月發(fā)布的《2017年中國(guó)教育財(cái)政家庭調(diào)查》估算，2016年下學(xué)期和2017年上學(xué)期，國(guó)內(nèi)學(xué)前和基礎(chǔ)教育階段家庭教育支出總體規(guī)模約19042.6億元，占2016年GDP的比重達(dá)2.48%，遠(yuǎn)高于2016年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)中非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重1.01%的結(jié)果，總量上相當(dāng)于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的60%。

家庭的教育支出并非只有上民辦幼兒園園、民辦學(xué)校的支出，還包括校外培訓(xùn)等支出。但這么高的家庭教育支出，可反映出家庭的教育負(fù)擔(dān)。也就是說，民辦學(xué)校的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，在家長(zhǎng)那里就可能是經(jīng)濟(jì)壓力，甚至?xí)D占家庭的其他消費(fèi)支出。只有當(dāng)?shù)爻浞直Ｕ狭x務(wù)教育，適齡孩子上義務(wù)教育學(xué)校有充分的選擇空間，民辦學(xué)校對(duì)學(xué)生還是有吸引力，民辦學(xué)校說自己擁有“優(yōu)勢(shì)”才有說服力。

二、發(fā)展民辦教育到底為什么

地方在財(cái)政實(shí)力不足、沒有切實(shí)履行教育職責(zé)時(shí)，對(duì)民辦教育“十分友好”，各地民辦學(xué)校借此獲得很大發(fā)展空間，享有公辦學(xué)校沒有的招生政策（包括跨地區(qū)招生、提前招生、可面談選拔學(xué)生等，有人說這是給民辦學(xué)校的自主權(quán)，有人則反對(duì)，認(rèn)為是特權(quán)，造成公辦民辦事實(shí)上的不平等競(jìng)爭(zhēng)）。一些地方的公辦民辦不分的“假民辦”也是這樣產(chǎn)生的，是所謂“以教養(yǎng)教”。

而隨著地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，加之國(guó)家對(duì)地方政府切實(shí)履行教育職責(zé)的一再?gòu)?qiáng)調(diào)，以及我國(guó)各階段教育均已經(jīng)實(shí)行普及化發(fā)展（高中階段毛入學(xué)率2018年達(dá)到88.8％，高等教育毛入學(xué)率2018年達(dá)到48.1％），民辦教育的日子就變得“很不好過”:在不能減輕財(cái)政投入負(fù)擔(dān)時(shí)，民辦教育存在的意義是什么?

正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了這樣一些看法：“民辦教育已經(jīng)完成使命”，“民辦教育該退場(chǎng)了”。

其實(shí)，真正該退場(chǎng)的是“發(fā)展民辦教育可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)”這種論調(diào)。對(duì)民辦教育，財(cái)政也應(yīng)該保障生均撥款，因?yàn)樵诿褶k學(xué)校就讀的學(xué)生，應(yīng)該享有與在公辦學(xué)校就讀學(xué)生一樣的財(cái)政撥款，不能公（辦）民（辦）有別。在這種情況下，發(fā)展民辦教育，主要目的是促進(jìn)教育競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)學(xué)校多元辦學(xué)，滿足受教育者的差異化選擇。

這也是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行教育券制度的基礎(chǔ)。教育券制度，即每個(gè)適齡學(xué)生可獲得一樣的教育券，拿教育券自主選擇學(xué)校，學(xué)校再拿教育券去兌換財(cái)政撥款。這就實(shí)現(xiàn)了公立私立學(xué)校和學(xué)生的一視同仁。這樣發(fā)展民辦教育，不是減少財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出，而是在保障財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入基礎(chǔ)上，給受教育者提供多元選擇。這樣的舉措，通過給民辦學(xué)校一樣或者相當(dāng)（80％~90％）的生均經(jīng)費(fèi)撥款，既可以吸引關(guān)注教育的社會(huì)力量舉辦民辦教育，也可以將公辦教育委托給民間第三方管理、辦學(xué)，由此釋放辦學(xué)活力。同時(shí)還可以促進(jìn)公辦教育體系的改革，通過落實(shí)學(xué)校自主權(quán)，整體提高辦學(xué)質(zhì)量。

2018年，北京市建立了普惠性學(xué)前教育投入保障機(jī)制，提出對(duì)普惠性幼兒園，無論公辦、民辦，要實(shí)現(xiàn)辦園標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、財(cái)政補(bǔ)助統(tǒng)一、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師待遇統(tǒng)一。

更早些時(shí)候，2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》要求，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)（統(tǒng)稱“兩免一補(bǔ)”）。民辦學(xué)校學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照中央確定的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額執(zhí)行。

上述舉措都體現(xiàn)了把民辦學(xué)校納入財(cái)政預(yù)算保障的新思路。

三、民辦教育的下一階段

很多人會(huì)問，那民辦教育舉辦者把財(cái)政撥款侵吞了怎么辦?怎么核算民辦學(xué)校的資產(chǎn)?這一質(zhì)疑涉及第二個(gè)關(guān)于民辦教育的論調(diào)，而且顯然是片面論調(diào)——“民辦教育產(chǎn)業(yè)化了”。

我國(guó)民辦教育給社會(huì)公眾的印象是“做教育生意”。且從實(shí)際情況分析，超過九成的民辦教育舉辦者確實(shí)有“營(yíng)利”，獲得投資回報(bào)的訴求。因此，不賺錢為何要辦教育，在我國(guó)就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。換言之，如果不能賺錢，靠什么來吸引社會(huì)力量舉辦民辦教育?如果回答是教育家精神和慈善家精神，或者說教育情懷，這肯定要被嘲諷。但被嘲諷的，恰恰是最需要的。

下一階段，我國(guó)發(fā)展民辦教育，尤其是義務(wù)教育階段的民辦教育，需要逐漸遠(yuǎn)離產(chǎn)業(yè)化觀念，走教育慈善之路，培育民辦教育家。比如，公辦學(xué)校委托第三方機(jī)構(gòu)辦學(xué)、管理，第三方機(jī)構(gòu)并非想從舉辦學(xué)校中牟利，而是要辦有特色和質(zhì)量的教育，把這作為自身最大的“利益訴求”。

2017年9月起施行的新修訂《民辦教育促進(jìn)法》明確，將對(duì)民辦教育實(shí)行分類管理，民辦學(xué)校將分為營(yíng)利性的民辦學(xué)校和非營(yíng)利的民辦學(xué)校，并規(guī)定義務(wù)教育階段不得設(shè)立營(yíng)利性的民辦學(xué)校。這意味著，所有義務(wù)教育階段民辦學(xué)校都是非營(yíng)利性的。

要確保義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的非營(yíng)利性，首先必須做到財(cái)政生均撥款公辦民辦一視同仁，保障民辦學(xué)校教師、學(xué)生平等的權(quán)利。因?yàn)榉菭I(yíng)利的民辦學(xué)校資產(chǎn)不屬于舉辦者（舉辦者沒有股份，也不能分紅，所有學(xué)校辦學(xué)結(jié)余需用于繼續(xù)辦學(xué)），而屬于社會(huì)。其次，民辦學(xué)校舉辦者要扭轉(zhuǎn)逐利心態(tài)，真正用心辦教育。

為遏制義務(wù)教育階段學(xué)校雖屬“非營(yíng)利”但舉辦者還是想快速牟利的傾向，2018年8月公布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》規(guī)定：“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購(gòu)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營(yíng)利性民辦學(xué)校。”這旨在消除營(yíng)利與非營(yíng)利的灰色地帶。這一送審意見在民辦教育界引起較大關(guān)注，如果最終通過，意味著所有上市教育企業(yè)只能選擇營(yíng)利性的學(xué)校，不能再控制非營(yíng)利性學(xué)校，已有的必須將其剝離。

事實(shí)上，在發(fā)達(dá)國(guó)家，所有實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育基本都屬于非營(yíng)利性。這并非國(guó)家法律規(guī)定的結(jié)果，而是自然形成的教育生態(tài)，選擇進(jìn)入教育領(lǐng)域的，大多出于慈善、公益心態(tài)，并不是要通過辦教育賺錢。

教育學(xué)者楊東平教授在《面向未來的教育愿景》（“重新認(rèn)識(shí)民辦教育”系列文章之三）一文中還提出“基因論”，他指出:“與國(guó)外私立教育主要由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（如教會(huì)、基金會(huì)）舉辦、天生就是非營(yíng)利的不同，在滾動(dòng)發(fā)展、投資辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)民辦教育的舉辦者有一種‘因缺陷’，天然地將教育視為生意、做成產(chǎn)業(yè)，先天缺乏非營(yíng)利的文化基因。”

我國(guó)目前以立法方式規(guī)定義務(wù)教育階段不得設(shè)立營(yíng)利性的民辦學(xué)校，是基于部分民辦學(xué)校舉辦者想“營(yíng)利”的現(xiàn)實(shí)。而對(duì)非義務(wù)教育領(lǐng)域則允許設(shè)立營(yíng)利性民辦學(xué)校，可隨后又對(duì)學(xué)前教育階段的營(yíng)利性民辦幼兒園做出禁止上市的限制，是擔(dān)心營(yíng)利性民辦幼兒園過度逐利。因此，可以預(yù)見，如果實(shí)施非義務(wù)學(xué)歷教育（包括學(xué)前教育、高中教育、高等教育）的民辦教育舉辦者過度逐利，國(guó)家有可能進(jìn)一步修法，對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性做出新的規(guī)定。

民辦教育舉辦者有“逐利”訴求無可厚非，但是，過度逐利，確實(shí)會(huì)影響民辦教育在整體教育發(fā)展中的作用和地位。當(dāng)前，就有不少人反對(duì)給民辦學(xué)校一樣的生均撥款，原因就在于民辦學(xué)校的“逐利性”，而如果非營(yíng)利的民辦學(xué)校重視教育品質(zhì)，那么，財(cái)政給非營(yíng)利民辦學(xué)校一樣的生均撥款，也就不會(huì)遭遇公眾質(zhì)疑。需要厘清的是，給非營(yíng)利民辦學(xué)校一樣的生均撥款，不是說學(xué)校就免費(fèi)，或者低收費(fèi)，學(xué)校可按成本或準(zhǔn)成本定價(jià)，學(xué)生繳費(fèi)需扣除生均撥款，學(xué)校辦學(xué)可有結(jié)余，但是結(jié)余要用于繼續(xù)辦學(xué)。

對(duì)義務(wù)教育階段非營(yíng)利民辦學(xué)校給予一樣的生均撥款，對(duì)推進(jìn)“民辦公辦同步招生”及“電腦隨機(jī)錄取”至關(guān)重要。如果民辦學(xué)校沒有獲得生均撥款（也就沒有被委托進(jìn)行義務(wù)教育），那么，要求它們和公辦學(xué)校同步招生且按電腦隨機(jī)錄取方式入學(xué)，并限定招生區(qū)域，就可能被質(zhì)疑是“打壓”民辦學(xué)校，也確實(shí)會(huì)讓部分民辦學(xué)校陷入辦學(xué)困境。這對(duì)整體教育發(fā)展并不利。

四、民辦教育亟需重新定位

進(jìn)入各級(jí)分類教育普及化時(shí)代，實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育的“資源性”功能已經(jīng)弱化，學(xué)歷民辦教育更重要的功能是競(jìng)爭(zhēng)性、多元化、差異化。為此，需要破除上述有關(guān)民辦教育的兩大論調(diào)，重新定位民辦教育的作用，通過財(cái)政保障實(shí)施學(xué)歷教育（尤其是義務(wù)教育）的民辦學(xué)校的生均撥款，促進(jìn)公民辦平等競(jìng)爭(zhēng)，并落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類教育高水平高質(zhì)量普及的教育現(xiàn)代化目標(biāo)。

當(dāng)然，民辦教育也有可以產(chǎn)業(yè)化的部分，這主要指非學(xué)歷的民辦教育，包括學(xué)科培訓(xùn)，技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育等等。想通過舉辦教育營(yíng)利者，應(yīng)該進(jìn)入這些領(lǐng)域，滿足受教育者的教育培訓(xùn)需求。