潮汕地區的行政規劃經歷了復雜的變遷過程。1981年，經國務院批準，廣東汕頭市區的龍湖片區成為經濟特區。當時的潮汕地區下轄潮州、揭陽、饒平、澄海、南澳、潮陽、普寧、惠來、揭西等縣市區。

1991年4月，國務院批準汕頭經濟特區的區域擴大到整個汕頭市區，同時進行行政區域調整，潮州和揭陽分別成為地級市，基本形成現在三市鼎立的格局。此后，汕頭的行政區又做了很多調整，變成了六縣一區，汕頭市區面積也擴大了很多倍。2011年，經濟特區的范圍也擴展到整個汕頭市。

然而回看今日的汕頭經濟特區，遠遠沒達到人們的期望。汕頭作為經濟特區，經濟表現卻一直是潮汕人心中的痛。2018年，廣東全省21個城市的GDP排名中，汕頭位居11，揭陽13，潮州18，均處于中后位置。堂堂經濟特區，經濟水平卻低于全省的平均水平。

潮汕是極富文化的地區。擁有“嶺東門戶、華南要沖、海濱鄒魯、美食之鄉”等各種美譽。走在潮汕地區，享受潮汕豐富文化的同時，很多人都會情不自禁地討論潮汕經濟衰落的各種解釋。

缺乏內部的協調與合作，這是最經常被提到的原因。汕頭是汕頭，潮州是潮州，揭陽是揭陽，這三個鄰近的地區，卻擁有極大的文化差異和觀念差異，經濟模式也完全不同。潮州是歷史古城，文化極為悠久。潮州有韓愈傳統、工夫茶文化、潮商傳統等等，海濱鄒魯指的就是潮州。汕頭靠海，漁業發達，原本只是小漁村，并沒有太悠久的文化，但美食之鄉更多地指向汕頭。而揭陽在歷史上很長時間都屬于潮州，很晚才單獨被設為地級市。揭陽境內山區起伏，有不少客家人，文化上與潮汕不同。近年來，揭陽找到翡翠玉器這個巨大市場，已經成為“中國玉都”。

這樣三個氣質文化頗不相同的城市，幾乎沒有在經濟和文化上加以整合，而且相互之間頗有怨言。有一次，我與一個熱心文化產業的潮州商人聊天。他表示，外部宣傳要使用“潮汕菜”“潮汕學”“潮汕工夫茶”的名稱，而他們自己只用“潮州菜”“潮學”“潮州工夫茶”。潮州在歷史上是文化重鎮，汕頭并沒有提供足夠的文化淵源。現在官方把文化方面的“潮州”一律改成“潮汕”，向外推廣，卻并沒有獲得潮州人的認同。最后我問到他與汕頭的合作，他訕訕地說：不好意思，我們潮州人從來不去汕頭。

所以，汕頭、潮州和揭陽的關系，更多是一種博弈制衡，而非合作。以揭陽潮汕機場的建設為例，它的選址經歷了無數博弈，最后選擇建在三市之中，到哪個城市都不方便。相比之下，機場距離揭陽最近，距離潮州和汕頭比較遠。那么修高鐵時，最終決定把高鐵潮汕站修得離潮州近一點，可以歸屬于潮州。而出海的港口碼頭則必然屬于汕頭。如此一來，海陸空三種交通方式，揭、潮、汕各占一個。各個城市的利益算是協調好了，但對于整體經濟卻沒有任何好處。

現代經濟學早已證明，城市有重要的集聚效應。城市資源整合的效果越好，各個地區之間的交流往來越便利，那么交易費用就會降低，經濟效率就會提高。此外，城市資源集聚起來，還有大量的溢出效應，使得周邊的人群都能從中受益。而潮汕地區的做法正與之相反。三座城市相互拉鋸，相互割裂。這三座相鄰城市的氣質相差太大，只是行政命令上規定使用“潮汕地區”，并不能掩蓋實踐中這三座城市各自為政、不相往來的現實。所以這可能是潮汕經濟遲遲不能發展起來的重要原因。

長期經濟發展受到多種因素的限制。除了行政規劃因素以外，我們還可以嘗試從自然環境、制度建設、文化心理等諸多角度進一步探討潮汕地區的經濟發展問題。

從自然環境來看，潮汕地區不管歷史還是今天，都是廣東人口最稠密的地區之一。潮汕地區有非常著名的生育文化，生育率居高不下，所以可以保證人口數量不會減少。同時，潮汕地區的土地非常有限，有些是山區，有些沿海，有限的農業生產不可能吸納太多的勞動力。這也是潮汕地區歷史以來就有在外經商、向外開拓文化傳統的根本原因。這個問題今天仍然存在。

潮汕地區并沒有找到適合自身地理、人口環境的經濟發展模式。汕頭有紡織服裝、化工塑料等傳統優勢產業。但這些產業到了今天，即使放在廣東省境內，也沒有特別明顯的比較優勢。潮州有非常豐富的文化資源，近年來保護建設了古城，嘗試發展旅游業。但是由于交通和宣傳等各方面的原因，潮州旅游業的發展還有很長的路要走。而揭陽充滿偶然地轉型成為中國玉都。但作為奢侈品的玉器，受宏觀經濟的影響很大。在中國宏觀經濟不斷走弱的今天，玉器似乎也很難引導揭陽經濟走向更全面的發展。

制度不健全是另一個經常被提到的因素。潮汕人原本有著很好的商業信譽，這也是歷史上潮商能走向世界，在海外創出一片天地的原因。但是到了今天，現代的企業必然需要在現代法律制度、企業制度之下展開全面協作。而今天的潮汕卻沒能建立起有效的制度環境。潮汕地區信用意識淡薄，產品制假、偷稅漏稅、走私都很嚴重。市場無法保持有效的秩序，在這里經商的交易成本極高。

潮汕極少有外來投資。有不少人前來考察投資環境，考察之后都無奈地離開了。潮汕地區的文化非常特殊，很少有外來投資者能真正融入本地。即使是潮汕各個商會內部，商戶也難以真正合作與提攜。因為潮汕人在對外時極為團結，但內部普遍缺乏信任，相互防范。真正的合作很難超越家族邊界。

最后還有一種解釋，是從文化上尋找原因。潮汕經濟有一種特殊的“供養模式”。潮汕地區最優秀的人才都走向世界，本地缺乏人才，難以培養人才，同時也難以吸引人才。潮汕由于強大的語言文化傳統，沒有辦法完全向外開放。而那些在海外的潮人，雖然很想為家鄉出力，但發現除了花錢“供養”之外，很難真正推動潮汕經濟的發展。久而久之，海外潮人與家鄉的聯系也淡薄了。潮汕作為重要的僑鄉，卻無法充分利用海外僑胞的資源，這是潮汕經濟最令人惋惜的地方。

在歷史上，潮汕曾是中國沿海重要的貿易中心。一些歷史學者提出過“叻暹香汕滬”貿易圈的說法，即是說新加坡（叻）-曼谷（暹）-香山（香）-汕頭（汕）-上海（滬）這幾個核心港口城市構成了覆蓋整個東南亞的貿易商圈，潮汕是其中之一。而今天，潮汕經濟衰落不振，其中的原因很值得我們深思。

（作者為上海財經大學經濟學院教師，經濟學博士）