制造業是立國之本。臨港新城建設之初便是發展高端裝備制造產業，實現高端人才、研發機構、產業鏈的集聚。經過15年的開發建設，臨港地區逐漸在高端裝備制造、船舶及海洋工程、新能源、集成電路等產業方面循序布局，已經初步形成良好的產業基礎，并于2017年明確了“2+3+4”的產業體系布局，進一步完善產業鏈，吸引企業落地。

8月6日，《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（以下簡稱《方案》）正式發布。臨港新片區明確打造“更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區”，在制度設計、產業集聚、國際貿易方面有更全面的創新和提升。

2019年8月7日，上海臨港大道上新亮相的巨幅紅色交通道路指示牌——臨港新片區大字格外醒目。 視覺中國 圖

新片區不僅是物理擴容，而是制度的深層變革

《方案》明確臨港新片區的發展目標：到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，行程更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為我國深度融入經濟全球化的重要載體。

1.制度創新是自貿試驗區建設和發展的源泉和動力

“設立中國（上海）自貿區新片區，構筑高水平開放新高地，是以全方位、高水平、制度型開放促進全面深化改革的試驗田，是以投資貿易自由化的制度創新為核心，開展與國際高水平貿易投資規則銜接的平臺，是推進深層次制度改革的新布局。”長三角研究院執行院長何立勝、上海建橋學院副教授管仁勤《自貿區建設的制度型開放、制度創新》一文中表示，從1.0版的自貿試驗區到3.0版的新片區，是全方位深層次根本性的制度創新變革。

上海自貿試驗區這次增設新片區，不是簡單的物理擴容，制度創新的力度、領域和層次也在不斷深化。上海市發展改革委綜合改革處副處長宋鵬霖認為，與老片區相比，新片區在制度創新方面有很多亮點，比如在市場需求大的電信、金融、教育、醫療等領域爭取更大力度開放，設立洋山特殊綜合保稅區等。

通過近六年的探索實踐，以制度創新為核心，上海自貿區基本建立了與國際通行規則相銜接的基本制度體系，華東政法大學副校長陳晶瑩認為，上海自貿試驗區不僅要秉承以往制度創新的傳統優勢，而且要為這種轉變提供更多、更高質量的制度創新成果。

2.核心由“便利化”向“自由化”轉變

《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》第二方面共7條明確指出建立以投資貿易自由化為核心的制度體系，明確了上海自貿區臨港新片區要以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由和人員從業自由等為重點，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

“自由”也是多位學者在聊到臨港新片區方案時強調的關鍵詞。華中科技大學教授、光谷自貿研究院院長陳波認為，這五個自由化訴求凸顯了臨港新片區對標新加坡、迪拜等世界最高開放水平自貿港區的雄心壯志。

2013年上海率先在全國開啟了自貿區試驗，那時的自貿區試驗核心突出在“便利”上，這次新片區的方案，突出重點為“自由”。上海前灘新興產業研究院院長何萬蓬認為，在這個區域幾乎所有要素流動都突出了“自由”—投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由，國際互聯網數據跨境安全有序流動，有國際競爭力的稅收制度和政策，一詞之差，顯示中國擴大開放的格局又有了質的飛躍。

宋鵬霖稱，老片區注重投資貿易便利化，在流程優化再造方面做了大量探索。新片區聚焦投資貿易自由化，在投資、貿易、資金等要素自由流動基礎上，向國際運輸、人員從業、信息傳輸等領域拓展，體現了更高水平、更深層次、更寬領域的開放。

3.新片區突出開放度

除了“自由”，開放也是方案傳達的一個重要信息。方案第四大方面明確建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系。圍繞構筑開放型經濟體系，推動統籌國際業務、跨境金融服務、前沿科技研發、跨境服務貿易等功能集聚，完善投資、貿易、金融、國際運輸、人員從業、稅制等方面提供全鏈條的制度供給，強化開放型經濟集聚功能，整體提升區域產業能級。

要全面深化對外開放，加大開放型經濟壓力測試力度，上海市委常委、常務副市長陳寅在新片區發布會上指出，發揮上海自貿試驗區五年多來在對外開放和風險防范方面的制度創新經驗，在實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度方面，大膽開展差異化探索，在更深層次、更寬領域，以更大力度推進全方位高水平的對外開放。

陳波教授認為，“經濟特區”管理模式顯示了中央下放改革事權，實現開放突破的決心。此前，我國曾建設過五個經濟特區，尤其是作為第一個經濟特區的深圳，在我國改革開放進程中所起到的引領和推動作用有目共睹。時隔近30年，我國再次提出以“經濟特區”模式管理臨港新片區，無疑是期望像以前的經濟特區一樣，通過中央改革事權的大幅度下放，實踐習總書記關于自貿區“大膽試、大膽闖、自主改”的九字方針，實現自貿試驗新片區在對外開放思維、政策、管理方面的重大創新和突破，為國內外經貿發展新形勢下我國的可持續發展提供重要的體制機制參考。

與老片區以及其他自貿試驗區相比，開放度與自由化是新片區強調的關鍵。前灘綜研的報告認為，新片區更加突出開放度，核心使命是服務對外開放總體戰略布局，而不是強調引領面上改革的可復制可推廣；新片區更加突出自由化，制度安排是在投資貿易便利化的基礎上更加強調貨物、資金、人員、技術、信息等要素的跨境自由流動，并明確建設“境內關外”的洋山特殊綜合保稅區。

中國國際經濟交流中心副理事長魏建國在采訪中強調了臨港新片區在制度探索上的循序漸進。“需要注意的是，臨港新片區的設立不是整體開發，一下投很多錢，而是有序的做制度性探索。增設新片區不是原有自貿試驗區簡單的擴區，也不是現有政策簡單的平移，而是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。”

產城融合之路再啟航

“產業”是新片區方案的一個關鍵詞。方案明確臨港新片區對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，在產業發展中承擔的重要戰略使命。

自貿新片區選址臨港，充分考慮了臨港能夠承載國家戰略和新興產業發展需要。臨港具有較為完備的制造業產業基礎，臨港的目標是發展成為產業融合發展的新型獨立城市，然而臨港的產城融合發展并不算成功。

新片區方案突出了產業發展，商務部發言人王受文強調，和上海自貿試驗區其他片區相比，臨港新片區將“建設具有國際市場競爭力的開放型產業體系”放在更加突出和重要的位置。為此，方案出臺了一系列相對應制度創新和變革，為建設臨港新片區起到支撐作用。如明確新片區有國際競爭力的稅收制度和政策。如對新片區內符合條件的從事集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空等關鍵領域核心環節生產研發的企業，自設立之日起5年內，減按15%的稅率征收企業所得稅。研究實施境外人才個人所得稅稅負差額補貼政策。

1.物理范圍大，可讓更多產業落地

承載國家戰略和新興產業發展需要，臨港擁有區位優勢、產業基礎，體量足夠大。

方案明確，臨港新片區規劃范圍面積為119.5平方公里：在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域設置新片區。按照“整體規劃、分步實施”原則，先行啟動南匯新城、臨港裝備產業區、小洋山島、浦東機場南側等區域。

“這120平方公里是先行啟動區的面積，臨港片區側重于高端制造業與實體經濟，和加工貿易、金融等行業不同，這需要在土地供給上更有彈性。在這樣一個區域里，有利于讓更多產業落地，這樣的體量也有一定的輻射、帶動力。未來二三十年，臨港可能像剛解放以后上海工業基地所發揮的作用一樣，奠定中國高質量發展的基礎。”魏建國認為，未來臨港有可能在稅費減免、土地供給、人才吸引等方面出臺更有力的措施，下一步上海極有可能在臨港形成一個世界性的產業高度發達、投資貿易極度便利的巨大現代化高端制造集聚區。

2.造一座城，臨港將正式開啟產城融合

臨港不單單要發展工業，臨港要造一座城。陳波認為，從規劃上看，臨港新片區與新加坡、迪拜等自由貿易港區規劃有異曲同工之妙：以優質的港口為先導，以便利的保稅物流園區為配套，再以強大的世界性產業園區為支撐。

陳波認為，臨港新片區最直觀的特點就是占地面積大，接近120平方公里。這些設計基于以下考量：一方面，臨港將被用于試驗高端制造業集群式發展，這對空間的要求極高。另一方面，臨港新片區方案出臺，全方位支撐臨港未來發展，臨港將正式開啟產城融合、“后現代工業園”的發展模式，擯棄傳統的工業園模式。

產城融合凸顯了建設現代產業園區的新思路。我國在全球化的進程中，除了發展海關特殊監管區外，也展開了建設工業園/高新區的產業升級。傳統產業園通常只盯著所扶植的重點產業，忽略了必要的產業鏈支撐，也沒有充分的生產性服務業輔助，更不用說在生活性服務業上的配套。

3.給予政策優惠，留業、留人、留家

為了支持新片區集成電路、生物醫藥、人工智能、民用航空等產業發展，承擔未來產業發展支柱引擎作用，引領帶動長三角打造世界級產業集群，在管理權限、資金支持、人才吸引、土地規劃、住房保障、稅收優惠等方面，新片區方案給予了相關政策優惠。

方案明確了12條吸引人才政策，包括人才“居轉戶”年限從原來的7年縮短到5年，核心人才進一步縮短到3年等，放寬非戶籍人士的住房限購政策，為國內優秀人才來新片區工作創造便利條件等，從而實現留業、留人、留家。

復旦大學自貿區研究員張湧表示，以制度創新突破集成電路、人工智能、民用航空、生物醫藥等高端產業的發展瓶頸問題，是新片區方案最突出的亮點，展現了把硬科技牢牢掌握在自己手里的決心。

在服務國家產業發展戰略的制度創新方面，自貿試驗區新片區有望率先實施新一代產業政策和發展政策，陳晶瑩認為，建議給予企業相應稅收優惠政策，健全知識產權侵權懲罰性賠償制度，完善優化知識產權立法和制度，調動技術創新的積極性。

對內協同，配合長三角一體化的戰略任務

作為長三角區域的重要節點，臨港的區位優勢決定了其承擔國家重大戰略任務、服務和融入長三角一體化發展的豐富戰略任務。

方案第19條、22條分別提出加強與長三角協同創新發展、帶動長三角新一輪改革開放。支持境內外投資者在新片區設立聯合創新專項資金，就重大科研項目開展合作，允許相關資金在長三角地區自由使用。支持境內投資者在境外發起的私募基金參與新片區創新性科技企業融資，凡符合條件的可在長三角地區投資。支持新片區優勢產業向長三角地區拓展形成產業集群。

上海財經大學自貿區研究院院長趙曉雷表示，新片區在主導功能上與現有片區存在差別化特征，將圍繞產業鏈實施制度型開放集成，形成發展新動能，從而帶動上海及長三角一體化高質量發展。

臨港新片區在上海自貿試驗區其他片區主動服務“一帶一路”建設和長江經濟帶發展國家戰略基礎上，進一步強調服務和融入長三角一體化發展戰略。在長三角一體化發展中，臨港新片區通過強調實現有機銜接、突出協同創新，強化帶動引領，服務和融入長三角一體化發展戰略。商務部發言人王受文表示，“在臨港新片區試點過程中，將實現與長三角地區相互聯動、協同發展，在長三角新一輪改革開放進程中，臨港新片區要發揮帶動和引領作用”