中國的勞動力市場改革最重要的內容就是戶籍制度改革。  視覺中國 資料圖

中國改革開放已經走過了40多年歷程，經濟改革的主要內容之一為勞動力市場改革。在計劃經濟時代，為了便于人口管理和計劃執行，嚴厲的戶籍制度被采用了二十多年。戶籍制度主要通過限制流動人口在就業、教育、購房、社會保障等方面的獲取來控制人口流動，對勞動要素有效配置、農村人口獲得合理回報不利。在改革開放后，戶籍制度的負面經濟社會影響越發彰顯，阻礙了經濟、政治權利在公民間的平等，農民和農民工群體無法真正融入城市和享有充分的市民權利，進而抑制了中國城市化率的提升，制約了中國經濟格局在空間上的優化。因此，除了國企改革，中國的勞動力市場改革最重要的內容就是戶籍制度改革。

戶籍制度有明顯的缺陷，理論上講應該快速對其進行改革。但是，我國的戶籍制度改革過程曾經是緩慢的。改革開放后至今，戶籍制度已經經歷了幾次重大改革推進，但至今仍然不夠徹底，大城市的戶籍管控仍然較嚴格，外地人較難獲得大城市戶口。因此，戶籍改革背后有較多現實制約。理解戶籍改革背后的邏輯，對于理解中國人口管理政策制定有較大意義。

我國戶籍制度變遷的進程可以劃分為如下幾個時期：1958年之前為寬松時期；1958年建立起全國戶籍制度后，至1984年為嚴格控制時期；1984年至2001年為半開放時期；2001年至2012年為各地試點推進時期；2012年之后為中央快速推進戶籍改革時期。通過觀察戶籍制度變遷過程，我們可以清晰地發現生產要素稟賦與地方經濟狀況-地方政府行為-中央政府政策間的緊密互動。

計劃經濟時代，在中央政府趕超型發展戰略的指導下，地方政府以執行中央指令為第一原則，不僅沒有動機放松本地戶籍控制，反而嚴格執行控制人口流動政策，并對“盲流”實施嚴厲懲罰。對人口流動的控制在地方政府“大躍進”中建立人民公社，競相開展“小社并大社”的運動中達到高潮，這種不合理的經濟與人口管制制度也造成了隨后的經濟困難。

改革開放前，戶籍制度設立鞏固的歷史說明了中央政府發展戰略與經濟政策對地方政府行為的顯著影響。與此形成鮮明對照的是，在“民工荒”首次出現的2004年之前，盡管中央政府號召推動戶籍制度改革，中央政府1998年出臺的《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，2001年《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》等文件在客觀上為地方政府放寬落戶限制，推進戶籍改革創造了政策條件，但地方政府對于推動戶籍改革卻并不積極。究其原因，2004年之前中國農村勞動力仍處在無限供給階段，勞動要素相對充裕，流動人口進入城市即使不獲得本地戶籍，所獲得的工資已經遠高于在戶籍所在地工作獲得的收入，這一收入差足以彌補缺乏本地戶口帶來的福利損失。從地方政府的角度看，推動戶籍改革對發展本地經濟并沒有額外的好處，反而會帶來財政壓力以及社會矛盾，因此并沒有動力去快速推進戶籍改革。在這段時間，外來人口落戶城市要付出代價，地方政府設置了很多苛刻條件，比如在夫妻投靠落戶、購房落戶、投資落戶、納稅落戶、就業落戶等方面提出要求。

反觀2004年之后特別是2010年之后，中國經濟的生產要素稟賦發生了顯著變化，勞動要素的稀缺性日益凸顯，勞動力價格上升成為了城市發展經濟的主要障礙之一。加之中國經濟增長動能轉換對人力資本的需求增長，吸引勞動力進入城市定居、降低勞動力成本、優化城市生產要素配置就成為了地方政府的主要目標之一。在中央政府2012年出臺的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》、2014年出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、2016年《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等文件的支持引導下，地方政府推動戶籍改革的速度大大加快，2016年很多二線以下城市接近實現完全自由落戶。部分城市甚至對高素質人才給出正向激勵，開始“搶人大戰”。

制度變遷從發生原因角度可以劃分為內生性制度變遷和外生性制度變遷兩種基本模式。外生性制度變遷主要由改革者通過動用強制力量推行，往往具有激進性。而內生性的制度變遷則主要由生產要素稟賦的變化以及技術進步推動，是一種缺少統一設計的自發性改革，在改革模式上往往體現為累積式增量改革或學者提到的誘致性制度創新。因為中央計劃者無法有效利用社會中的分散知識，外生性的制度變遷往往不能提高經濟績效，甚至會對經濟發展產生負作用。而內生性制度變遷則能有效利用社會中的分散知識，藉由經濟與政治參與者對激勵做出反應自發地調整制度。對美國經濟史的研究指出累積式的制度變革廣泛存在于正式與非正式制度中，而中國改革開放的歷程也帶有明顯的內生性制度變遷特點。中國自下而上地發展民營經濟，使中國的市場轉型之路較為順暢，保持著GDP的高速增長，并帶動勞動需求引導勞動力市場改革。中國的戶籍制度改革即屬于內生性漸進式改革，戶籍制度改革有著鮮明的自下而上、由地方試點到全國推廣的累積式改革特征。

戶籍制度改革進程體現了誘致性制度創新理論所涉及的要素稟賦變化、集體行動產生、制度創新三者之間的相互關系。具體而言，中央政府的經濟發展方針決定了地方政府競爭的目標，也決定了地方政府集體行動的邏輯。要素稟賦的變化（勞動力價格變化）形成了對制度創新的需求，地方政府根據被中央戰略決定的行為邏輯對制度創新需求做出回應，通過組織集體行動實現制度變遷。在很多時候，中央政府和地方政府能夠就某些影響因素達成共識，制定相對一致的政策。這些影響戶籍改革進程的因素可列出如下三個主要方面：

一是生產要素稟賦變化會影響戶籍改革進程。這在上文已經有充分說明。

二是地方經濟發展動機。生產要素稟賦的變化只是誘致性制度創新的必要條件，如果生產要素稟賦變化一定會帶來誘致性制度創新，那么歷史上的所有制度變遷都會以漸進改良的方式進行，這顯然不符合歷史事實。因此必須有一個有效的機制使生產要素稟賦變化導致的對新制度的需求轉化為改革現有制度的集體行動。當勞動力與人力資本供給成為制約經濟發展的主要障礙之一后，地方政府加速推動戶籍改革就有了更加強烈的外部動機，戶籍改革會加速推進。

三是城市容載能力影響戶籍改革進程。戶籍開放往往帶來大量人口流動，這對城市容載力形成挑戰。特別是公共品的提供受到財政能力限制。比如學校、交通、水電氣等基本需要政府提供的資源，在財政能力有限情況下一般會通過戶籍進行需求限制。這些特點在越發達地區、越大的城市表現越明顯。

從這三點因素可以容易地預期未來戶籍制度會進一步放寬。這是因為，第一，勞動稟賦的稀缺性由于老齡化會進一步加劇，這會提高地方吸引勞動力的動力，即使大城市也是如此。第二，隨著經濟增速下降，促進地方經濟發展的激勵將會越來越大，這促進發展導向的地方政府努力放開戶籍管制。第三，隨著技術和規劃管理能力進步，大城市通過城市群等形式發展可以有更大容載力。可以想象，未來戶籍制度將進一步向人口登記的初始功能回歸。

（本文為中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（17XNL008）。作者孫文凱為中國人民大學經濟學院教授，國家發展與戰略研究院研究員）