中國的勞動力市場改革最重要的內(nèi)容就是戶籍制度改革。  視覺中國 資料圖

中國改革開放已經(jīng)走過了40多年歷程，經(jīng)濟(jì)改革的主要內(nèi)容之一為勞動力市場改革。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，為了便于人口管理和計劃執(zhí)行，嚴(yán)厲的戶籍制度被采用了二十多年。戶籍制度主要通過限制流動人口在就業(yè)、教育、購房、社會保障等方面的獲取來控制人口流動，對勞動要素有效配置、農(nóng)村人口獲得合理回報不利。在改革開放后，戶籍制度的負(fù)面經(jīng)濟(jì)社會影響越發(fā)彰顯，阻礙了經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利在公民間的平等，農(nóng)民和農(nóng)民工群體無法真正融入城市和享有充分的市民權(quán)利，進(jìn)而抑制了中國城市化率的提升，制約了中國經(jīng)濟(jì)格局在空間上的優(yōu)化。因此，除了國企改革，中國的勞動力市場改革最重要的內(nèi)容就是戶籍制度改革。

戶籍制度有明顯的缺陷，理論上講應(yīng)該快速對其進(jìn)行改革。但是，我國的戶籍制度改革過程曾經(jīng)是緩慢的。改革開放后至今，戶籍制度已經(jīng)經(jīng)歷了幾次重大改革推進(jìn)，但至今仍然不夠徹底，大城市的戶籍管控仍然較嚴(yán)格，外地人較難獲得大城市戶口。因此，戶籍改革背后有較多現(xiàn)實(shí)制約。理解戶籍改革背后的邏輯，對于理解中國人口管理政策制定有較大意義。

我國戶籍制度變遷的進(jìn)程可以劃分為如下幾個時期：1958年之前為寬松時期；1958年建立起全國戶籍制度后，至1984年為嚴(yán)格控制時期；1984年至2001年為半開放時期；2001年至2012年為各地試點(diǎn)推進(jìn)時期；2012年之后為中央快速推進(jìn)戶籍改革時期。通過觀察戶籍制度變遷過程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)要素稟賦與地方經(jīng)濟(jì)狀況-地方政府行為-中央政府政策間的緊密互動。

計劃經(jīng)濟(jì)時代，在中央政府趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，地方政府以執(zhí)行中央指令為第一原則，不僅沒有動機(jī)放松本地戶籍控制，反而嚴(yán)格執(zhí)行控制人口流動政策，并對“盲流”實(shí)施嚴(yán)厲懲罰。對人口流動的控制在地方政府“大躍進(jìn)”中建立人民公社，競相開展“小社并大社”的運(yùn)動中達(dá)到高潮，這種不合理的經(jīng)濟(jì)與人口管制制度也造成了隨后的經(jīng)濟(jì)困難。

改革開放前，戶籍制度設(shè)立鞏固的歷史說明了中央政府發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)政策對地方政府行為的顯著影響。與此形成鮮明對照的是，在“民工荒”首次出現(xiàn)的2004年之前，盡管中央政府號召推動戶籍制度改革，中央政府1998年出臺的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，2001年《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等文件在客觀上為地方政府放寬落戶限制，推進(jìn)戶籍改革創(chuàng)造了政策條件，但地方政府對于推動戶籍改革卻并不積極。究其原因，2004年之前中國農(nóng)村勞動力仍處在無限供給階段，勞動要素相對充裕，流動人口進(jìn)入城市即使不獲得本地戶籍，所獲得的工資已經(jīng)遠(yuǎn)高于在戶籍所在地工作獲得的收入，這一收入差足以彌補(bǔ)缺乏本地戶口帶來的福利損失。從地方政府的角度看，推動戶籍改革對發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)并沒有額外的好處，反而會帶來財政壓力以及社會矛盾，因此并沒有動力去快速推進(jìn)戶籍改革。在這段時間，外來人口落戶城市要付出代價，地方政府設(shè)置了很多苛刻條件，比如在夫妻投靠落戶、購房落戶、投資落戶、納稅落戶、就業(yè)落戶等方面提出要求。

反觀2004年之后特別是2010年之后，中國經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素稟賦發(fā)生了顯著變化，勞動要素的稀缺性日益凸顯，勞動力價格上升成為了城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要障礙之一。加之中國經(jīng)濟(jì)增長動能轉(zhuǎn)換對人力資本的需求增長，吸引勞動力進(jìn)入城市定居、降低勞動力成本、優(yōu)化城市生產(chǎn)要素配置就成為了地方政府的主要目標(biāo)之一。在中央政府2012年出臺的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》、2014年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》、2016年《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件的支持引導(dǎo)下，地方政府推動戶籍改革的速度大大加快，2016年很多二線以下城市接近實(shí)現(xiàn)完全自由落戶。部分城市甚至對高素質(zhì)人才給出正向激勵，開始“搶人大戰(zhàn)”。

制度變遷從發(fā)生原因角度可以劃分為內(nèi)生性制度變遷和外生性制度變遷兩種基本模式。外生性制度變遷主要由改革者通過動用強(qiáng)制力量推行，往往具有激進(jìn)性。而內(nèi)生性的制度變遷則主要由生產(chǎn)要素稟賦的變化以及技術(shù)進(jìn)步推動，是一種缺少統(tǒng)一設(shè)計的自發(fā)性改革，在改革模式上往往體現(xiàn)為累積式增量改革或?qū)W者提到的誘致性制度創(chuàng)新。因?yàn)橹醒胗媱澱邿o法有效利用社會中的分散知識，外生性的制度變遷往往不能提高經(jīng)濟(jì)績效，甚至?xí)?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)作用。而內(nèi)生性制度變遷則能有效利用社會中的分散知識，藉由經(jīng)濟(jì)與政治參與者對激勵做出反應(yīng)自發(fā)地調(diào)整制度。對美國經(jīng)濟(jì)史的研究指出累積式的制度變革廣泛存在于正式與非正式制度中，而中國改革開放的歷程也帶有明顯的內(nèi)生性制度變遷特點(diǎn)。中國自下而上地發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，使中國的市場轉(zhuǎn)型之路較為順暢，保持著GDP的高速增長，并帶動勞動需求引導(dǎo)勞動力市場改革。中國的戶籍制度改革即屬于內(nèi)生性漸進(jìn)式改革，戶籍制度改革有著鮮明的自下而上、由地方試點(diǎn)到全國推廣的累積式改革特征。

戶籍制度改革進(jìn)程體現(xiàn)了誘致性制度創(chuàng)新理論所涉及的要素稟賦變化、集體行動產(chǎn)生、制度創(chuàng)新三者之間的相互關(guān)系。具體而言，中央政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針決定了地方政府競爭的目標(biāo)，也決定了地方政府集體行動的邏輯。要素稟賦的變化（勞動力價格變化）形成了對制度創(chuàng)新的需求，地方政府根據(jù)被中央戰(zhàn)略決定的行為邏輯對制度創(chuàng)新需求做出回應(yīng)，通過組織集體行動實(shí)現(xiàn)制度變遷。在很多時候，中央政府和地方政府能夠就某些影響因素達(dá)成共識，制定相對一致的政策。這些影響戶籍改革進(jìn)程的因素可列出如下三個主要方面：

一是生產(chǎn)要素稟賦變化會影響戶籍改革進(jìn)程。這在上文已經(jīng)有充分說明。

二是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動機(jī)。生產(chǎn)要素稟賦的變化只是誘致性制度創(chuàng)新的必要條件，如果生產(chǎn)要素稟賦變化一定會帶來誘致性制度創(chuàng)新，那么歷史上的所有制度變遷都會以漸進(jìn)改良的方式進(jìn)行，這顯然不符合歷史事實(shí)。因此必須有一個有效的機(jī)制使生產(chǎn)要素稟賦變化導(dǎo)致的對新制度的需求轉(zhuǎn)化為改革現(xiàn)有制度的集體行動。當(dāng)勞動力與人力資本供給成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙之一后，地方政府加速推動戶籍改革就有了更加強(qiáng)烈的外部動機(jī)，戶籍改革會加速推進(jìn)。

三是城市容載能力影響戶籍改革進(jìn)程。戶籍開放往往帶來大量人口流動，這對城市容載力形成挑戰(zhàn)。特別是公共品的提供受到財政能力限制。比如學(xué)校、交通、水電氣等基本需要政府提供的資源，在財政能力有限情況下一般會通過戶籍進(jìn)行需求限制。這些特點(diǎn)在越發(fā)達(dá)地區(qū)、越大的城市表現(xiàn)越明顯。

從這三點(diǎn)因素可以容易地預(yù)期未來戶籍制度會進(jìn)一步放寬。這是因?yàn)椋谝唬瑒趧臃A賦的稀缺性由于老齡化會進(jìn)一步加劇，這會提高地方吸引勞動力的動力，即使大城市也是如此。第二，隨著經(jīng)濟(jì)增速下降，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵將會越來越大，這促進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向的地方政府努力放開戶籍管制。第三，隨著技術(shù)和規(guī)劃管理能力進(jìn)步，大城市通過城市群等形式發(fā)展可以有更大容載力。可以想象，未來戶籍制度將進(jìn)一步向人口登記的初始功能回歸。

（本文為中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目成果（17XNL008）。作者孫文凱為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）