今年春季，美國中西部洪水泛濫，影響了25個州超過兩億人口。一些人認為，今年洪災的規模是“史無前例的”，另一些人卻認為，這并非偶爾的天災，而是一個新周期的開始——在接下來相當長的一段時間內，人們需要學著和愈加頻發的水患共處。

實際上，美國自上世紀六十年代就確立了一套聯邦洪水保險制度，半個世紀以來歷經多次改革。最近，人們認為它到了再一次改革的時候，美國國會正在研究討論兩套改革方案。

早在1936年，美國就推出過《洪水控制法案》，試圖由政府設立洪水基金，用于修建防洪設施和災后重建。但由于政府無力承擔財政重負，最終該法案被放棄。

如今美國國家洪水保險制度的核心是1968年的《國家洪水保險法》（National Flood Insurance Act），以及次年通過的“國家洪水保險計劃”（National Flood Insurance Plan, NFIP）。

根據最初的NFIP，人們以社區為單位，自愿參與洪水保險，在一定程度上能夠減少洪水造成的傷害。自愿參保的社區需要按照法律要求進行防洪改造和管理。

為了讓更多社區和民眾意識到洪水保險的重要性，美國國會于1970年代對NFIP進行了重要改革。

1973年的《洪水災害防御法》（Flood Disaster Protection Act of 1973）中就有兩個重大變化，將原本的自愿參保改為了“半強制”。一是對買房者提出要求，如果人們在購置洪泛區房產時拒絕參與洪水保險，他們可能會在房屋貸款方面受到限制。二是針對社區，那些未參與NFIP的社區將無法獲得聯邦政府的災后重建資金。

但這兩項改革都收效甚微，鮮少有金融機構真正對購房者提出限制，而民眾同樣反對政府在災后重建上的“偏頗”，認為這違背了平等原則。

1994年，美國國會通過了《國家洪水保險改革法》（National Flood Insurance Reform Act of 1994），再次將洪水保險與房產信貸掛鉤，貸款機構也被納入其中，違規發放貸款者將被追究法律責任。

經過半個世紀，美國國家洪水保險制度逐步完善。美國聯邦緊急事務管理局是處理洪水事務的核心，其下屬單位聯邦保險管理局負責管理NFIP，包括制定保險的費率、投保審核和理賠。

但最近，學者和保險界機構認為，NFIP仍然存在諸多問題，面對越來越常見的水患災害，它需要一次制度性的更新。

盡管NFIP逐漸完善，但仍然有相當大比例的人口未參與該保險。Douglas Quinn是保險業監管機構American Policyholder Association的主席，他在接受美國房地產網站Curbed采訪時表示，“人們認為洪水只是沿海地區面臨的問題，但實際上并不是。全美有90%的郡都面臨洪水風險，但NFIP沒能讓相應比例的居民參與保險。”

Howard Kunreuther是沃頓風險管理和決策中心的聯合主席，他在一次采訪中表示，“當你告訴別人，明年會有1%的可能性發生洪水，他們會說，那不必擔心，幾率很小。”

“你應該告訴他們的是，接下來的25年內，將有五分之一的可能發生洪災，而這還是在不考慮全球氣候變化的前提之下。”

NFIP面臨的另一個批評在于未能及時更新的洪水地圖。聯邦緊急事務管理局每五年會更新一次洪水地圖，預測洪泛區等事故高發地段。但學者認為，該地圖的測算方式存在問題，難以反應當下的全球氣候變化。

已經建成的房屋面臨未知的風險，而待建項目同樣，房地產開發商有可能在風險系數較高的區域進行投資。Kunreuther表示，“毫無疑問，我們進入了一個天災頻發的時代，這一方面來自氣候變化，另一方面在于，人們住進了高風險區域，卻對風險一無所知。”

在一些洪泛區，很多房屋陷入了“惡性循環”——被洪水損毀、修復、再受災、再修復。2017年，美國國家資源保護委員會公布了一份報告，超過三萬套房產被劃為“多次嚴重受損房屋”，有的房產曾申報過至少4次的災后賠付，平均每次金額超過5000美元，有的則是賠付總金額超過了房產本身的價格。

根據該報告，在所有參與NFIP的房產中，這些多次嚴重受損房屋的數量占比僅為0.6%，但其賠付金額巨大，1978至2015年，這三萬多套房產的賠付總額為55億美元，占總賠付金額的9.6%。

考慮到這些問題，一批學者正在研究一個新的計劃，試圖追蹤洪澇信息，進行風險分析，并對公眾開放信息。參與者來自哥倫比亞大學、麻省理工、羅格斯大學、加州大學伯克利分校、布里斯托大學等學院，以及洪水建模公司Fathom和非營利機構First Street Foundation。

聯邦緊急事務管理局也正在研制一套新的風險評估體系Risk Rating 2.0，它能夠重新評估風險，并向人們推薦不同種類的保險。一位專家在接受美國房地產網站Curbed采訪時表示，理想狀態下，這套新系統能夠讓更多人參與進來，特別是那些居住在已知洪泛區周邊的人們。

但眼下，NFIP改革面臨一大挑戰，在擴大覆蓋范圍的同時，如何保證保險的可負擔性，不增加人們的經濟成本。人們擔心，提高保險費率將會使得一些中低收入者被迫搬離原本居住的社區，氣候危機將會進一步擴大不平等。