【編者按】

五年規(guī)劃是中國特色社會主義發(fā)展的寶貴經(jīng)驗之一，也是理解中國發(fā)展脈絡的“一把鑰匙”。當前，國家和地方“十四五”規(guī)劃前期思路研究正如火如荼地推進中，本文通過回顧和總結(jié)上海市“九五”以來的歷個五年規(guī)劃綱要，試圖梳理上海城市發(fā)展和經(jīng)濟社會建設的一般規(guī)律，并總結(jié)相關經(jīng)驗與邏輯，為“十四五”期間上海更好地建設“五個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供啟示與借鑒。

今天澎湃新聞智庫報告欄目刊發(fā)上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所專題研究《從“九五”以來歷個五年規(guī)劃透視上海城市發(fā)展脈絡》的第二部分，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，“科教興市”戰(zhàn)略到“科創(chuàng)中心”建設等內(nèi)容。

強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整要堅持“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，同時也要求加快發(fā)展戰(zhàn)略性、現(xiàn)代性產(chǎn)業(yè)

“九五”計劃中，上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標是進一步加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構及各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整的力度，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構向合理化、高級化和現(xiàn)代化發(fā)展，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不斷壯大工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，培育新的支柱產(chǎn)業(yè)，調(diào)整改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，形成第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的格局，初步完成階段性產(chǎn)業(yè)結(jié)構的戰(zhàn)略性調(diào)整。

“十五”計劃和“十一五”規(guī)劃堅持、深化了既定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整主基調(diào)。其中，“十五”計劃首次提出第三產(chǎn)業(yè)到2005年要達到55%，并提出信息、金融、商貿(mào)、汽車、成套設備、房地產(chǎn)等六大支撐產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比應達到55%到60%；“十一五”規(guī)劃提出“中心城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重80%左右、文化及相關產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值比重達到7％左右”等目標，同時要按照形成服務經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構的方向，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)。

另外，“九五”計劃以來，上海一直注重對高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。“九五”計劃提出“著眼于21世紀，加快高新技術產(chǎn)業(yè)化，重點培育集成電路與計算機、現(xiàn)代生物技術與新藥、新材料三大產(chǎn)業(yè)，力爭在下世紀初成為上海新的支柱產(chǎn)業(yè)”；“十五”計劃提出積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟新增長點，加快高科技產(chǎn)業(yè)化，著力推動技術、管理和機制創(chuàng)新，積極培育生物醫(yī)藥、新材料、環(huán)境保護、現(xiàn)代物流四大新興產(chǎn)業(yè)；“十一五”規(guī)劃指出優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)，以提升自主創(chuàng)新能力為核心，依托大產(chǎn)業(yè)、大項目和大基地建設，運用新技術、新裝備、新工藝提升制造業(yè)水平，促進產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，實現(xiàn)從發(fā)展中調(diào)整向發(fā)展中提高的轉(zhuǎn)變。同時，強調(diào)積極培育生物醫(yī)藥、新能源新材料、船舶制造、航空航天等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；“十二五”和“十三五”規(guī)劃則重點將集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)納入目標體系。比如，“十二五”規(guī)劃提出“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番”，“十三五”規(guī)劃提出推進信息技術與制造技術深度融合，發(fā)展基于工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的新型制造模式，向高端制造、智能制造邁進，成為世界級新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展策源地，這既是全球科創(chuàng)中心的客觀要求，也是上海城市創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型升級的必然步驟。

從“科教興市”戰(zhàn)略到“科創(chuàng)中心”建設，上海一直非常注重科技發(fā)展與創(chuàng)新

“九五”計劃提出“科教興市”戰(zhàn)略，要求加速科技進步，加快教育發(fā)展，促進科技、教育與經(jīng)濟的緊密結(jié)合，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式奠定科技與人才基礎。強調(diào)著眼21世紀，面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場，促進科技經(jīng)濟一體化，建立以企業(yè)為主體、市場為導向的科技開發(fā)體制，在若干重要領域達到世界高新技術及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的領先地位，使上海成為國家高新技術產(chǎn)業(yè)基地、研究開發(fā)基地和人才培養(yǎng)基地。

“十五”計劃提出“繼續(xù)實施科教興市戰(zhàn)略，增強城市綜合創(chuàng)新能力”，主張充分發(fā)揮知識產(chǎn)權制度對創(chuàng)新的激勵和保護作用，加強科技創(chuàng)新源泉建設，實施技術跨越戰(zhàn)略，建立以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系。強調(diào)以培育新的經(jīng)濟增長點和積極搶占科技發(fā)展制高點為目標，深化科技體制改革，集中力量、重點攻關，力爭在若干關鍵領域的研究中取得重大突破，形成一批國內(nèi)領先、國際知名的科研機構、科技人才群體和擁有自主知識產(chǎn)權的科技成果。提出重點抓好信息、生物醫(yī)藥、新材料領域的關鍵技術研究。加速高新技術產(chǎn)業(yè)化，促進科研開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展融合。鼓勵企業(yè)多渠道籌措科技開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化資金，完善與高科技產(chǎn)業(yè)化相適應的創(chuàng)業(yè)投資機制。以提高市民科技素質(zhì)為目標，營造良好的科普工作環(huán)境為重點，鼓勵企業(yè)和社會團體參與公益性的科學普及活動，繁榮科普宣傳和科普創(chuàng)作。

“十一五”規(guī)劃提出“深入實施科教興市主戰(zhàn)略”，“著力構建以自主創(chuàng)新為核心的城市創(chuàng)新體系”。規(guī)劃鮮明指出，“增強城市國際競爭力，核心是增強城市的創(chuàng)新能力”。加快建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術創(chuàng)新體系，大力提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，逐步形成以知識創(chuàng)新為基礎、技術創(chuàng)新為重點、制度創(chuàng)新為保障、科技中介服務為紐帶的城市創(chuàng)新體系，知識競爭力位居全國前列，在建設創(chuàng)新型國家的進程中發(fā)揮上海應有的作用。規(guī)劃提出明確的發(fā)展目標是：要求城市創(chuàng)新體系基本形成，全社會研發(fā)經(jīng)費支出相當于全市生產(chǎn)總值的比例達到2.8％以上，科技進步貢獻率達到65％左右，形成一批擁有自主知識產(chǎn) 權和知名品牌、國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)。教育綜合改革進一步深化，勞動力素質(zhì)繼續(xù)提高。

在“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的主線指引下，“十二五”規(guī)劃提出“建設充滿活力的創(chuàng)新型城市”。規(guī)劃指出，深入實施科教興市和人才強市戰(zhàn)略，以提高知識競爭力為核心，以應用為導向，搶占科技制高點、培育經(jīng)濟增長點、服務民生關注點，全面增強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，全面推進制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，充分激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力和活力，率先實現(xiàn)城市發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

習近平總書記2014年5月在上海考察工作時明確要求，上海要加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進軍。這一要求提出后，上海市委、市政府進行了深入調(diào)查研究和方案論證，并在“十三五”規(guī)劃中提出“形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架”。規(guī)劃要求到2020年，基本形成符合創(chuàng)新規(guī)律的制度環(huán)境，基本形成科技創(chuàng)新中心的支撐體系，基本形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的發(fā)展格局，創(chuàng)新人才和成果不斷涌現(xiàn)，基本形成科技創(chuàng)新中心城市輻射能力，張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)加快進入國際高科技園區(qū)先進行列。最終為形成國際性重大科學發(fā)展、原創(chuàng)技術、高新科技產(chǎn)業(yè)重要策源地和全球重要創(chuàng)新城市打好框架。

表1 從“科教興市”到“科創(chuàng)中心”的歷個五年規(guī)劃對比

對社會民生和生態(tài)環(huán)境的重視程度不斷提高

“九五”計劃對經(jīng)濟發(fā)展關注較多，從定量指標來看，經(jīng)濟發(fā)展指標約占總指標的79%，民生指標占總指標的21%左右，民生指標的占比明顯低于經(jīng)濟指標。這一情況在“十五””計劃中有所改變，其經(jīng)濟發(fā)展定量指標下降到了70%，民生指標上升到了約29%。而且，民生改善涉及的范圍更趨廣泛，涉及住房、收入、養(yǎng)老、通訊、交通和公共安全等諸多領域，目標也更加具體。比如，明確提出了“市區(qū)人均公共綠地面積超過7平方米、市區(qū)綠化覆蓋率達到28-30%、城鎮(zhèn)居民住房人均使用面積達到18-20平方米”等。

“十一五”和“十二五”規(guī)劃是民生發(fā)展的注重達到了新高度，量化的民生改善方面指標數(shù)已經(jīng)開始略高于經(jīng)濟方面的指標。同時，在就業(yè)、出行、醫(yī)療、教育等領域提出了更為細致的要求，比如“十二五”規(guī)劃提出“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5％以內(nèi)、軌道交通客運量占公共交通客運量的比重達到50％左右、老年護理床位達到2萬張、完成外來農(nóng)民工培訓50萬人”等。

“十三五”規(guī)劃提出，上海的發(fā)展要更加注重城市整體的協(xié)調(diào)性和宜居性，在民生改善和能源環(huán)保方面也規(guī)劃了明確的指標。例如，明確提出“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5.5%以內(nèi)、平均預期壽命保持世界先進水平、全市能源消費總量控制在1.25億噸標準煤、二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內(nèi)、PM2.5年平均濃度下降至42微克/立方米左右”等相關要求。

表2. “九五”以來歷個五年規(guī)劃的經(jīng)濟發(fā)展與民生改善定量指標對比

突出強調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，核心內(nèi)涵與思路舉措不斷完善優(yōu)化

自從1986年上海市委市政府首次提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標以來，歷個五年規(guī)劃都把推進城鄉(xiāng)一體化作為上海重要發(fā)展內(nèi)容。

“九五”計劃提出“大力推進城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城市化，提高郊區(qū)城市化和工業(yè)化水平，提高城市功能效益和布局效益”。計劃強調(diào)要按照建設中等規(guī)模城市的要求，高起點規(guī)劃建設郊區(qū)城鎮(zhèn)，發(fā)展完善上海城鎮(zhèn)體系，提高郊區(qū)城市化水平。要堅持“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，積極發(fā)展大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)和大旅游業(yè)，提高郊區(qū)經(jīng)濟規(guī)模化和集約化水平；以開發(fā)建設市級工業(yè)區(qū)為重點，形成六大制造業(yè)中心；大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，重點建設六大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。根據(jù)郊區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略，進一步明確六縣功能定位和發(fā)展方向。

按照市區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華、郊區(qū)體現(xiàn)實力水平的要求，“十五”計劃要求“重點推進郊區(qū)新城、中心鎮(zhèn)建設”，“加快構筑郊區(qū)實力型產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局”。計劃提出要完善發(fā)展政策，依托產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)展特色經(jīng)濟，明確城鎮(zhèn)功能，形成特色風貌，吸引人口集聚，加快“一城九鎮(zhèn)”的發(fā)展，重點開發(fā)建設松江新城以及朱家角、安亭、高橋等中心鎮(zhèn)。要求處理好老鎮(zhèn)保護改造與新鎮(zhèn)建設的關系，積極探索市場化、多元化城鎮(zhèn)開發(fā)建設的新機制。同時，以“一區(qū)六園”為基地，加快建設若干個高科技園區(qū)。依托工業(yè)園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)集聚，發(fā)展郊區(qū)區(qū)縣特色經(jīng)濟與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

“十一五”規(guī)劃明確提出“按照規(guī)劃布局合理、經(jīng)濟實力增強、人居環(huán)境良好、人文素質(zhì)提高、民主法制加強的要求，努力建設與現(xiàn)代化國際大都市相適應的社會主義新郊區(qū)”。著眼于建設社會主義新農(nóng)村，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，加快推進“三個集中”，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進程，初步形成城鎮(zhèn)體系框架。提出了“到2010年郊區(qū)城市化率達到75%”的具體目標。

“十二五”規(guī)劃中推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的力度進一步增強，規(guī)劃提出堅持城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展，把郊區(qū)放在現(xiàn)代化建設更加重要位置，推動城市建設重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市域功能區(qū)域的導向作用，以新城建設為重點，深化完善城鎮(zhèn)體系，加快推進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。充分發(fā)揮新城在優(yōu)化空間、集聚人口、帶動發(fā)展中的作用，創(chuàng)新理念，分類推進，將重點新城建設成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的長三角城市群重要組成部分；加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，實施有重點、有層次、有步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略；依托特大城市綜合優(yōu)勢，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，夯實農(nóng)村發(fā)展基礎，深化農(nóng)村改革創(chuàng)新，全面提高農(nóng)村發(fā)展水平。

“十三五”規(guī)劃明確提出了促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的“三個傾斜”思路。規(guī)劃指出，堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，加大城市支持農(nóng)村力度，持續(xù)推動公共服務資源配置向郊區(qū)人口集聚地傾斜、基礎設施建設投入向郊區(qū)傾斜、執(zhí)法管理力量向城鄉(xiāng)結(jié)合部傾斜，深化農(nóng)村綜合改革，全面縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（作者戴躍華系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所國際和數(shù)據(jù)研究室研究人員，李顯波系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長）