經過多年高速發展，長三角城市群在總面積占全國3.74%、常住人口占全國16.15%的基礎上，實現了GDP占全國23.49%卓越成績，并已經初步形成了以“市場主導、政府引導”的一體化模式。36年來穩步推進的長三角一體化為此做出了巨大貢獻，多維度的政府協同合作機制已初步形成，在交通、產業與就業等方面協調機制日趨完善，對全國經濟發展形成了巨大的示范作用和輻射作用。在這一基礎上，2018年11月長三角一體化上升為國家戰略，賦予長三角一體化發展更為重大的意義和戰略任務。

36年來長三角一體化進程中財稅政策做出的巨大貢獻，主要表現為：在生態補償機制、財政補貼、稅收優惠政策、財政支出對公共服務均等化方面的資金支持、稅收信息平臺的建設以及對征管效率提升貢獻等。（編注：1982年12月22日，國務院發通知，正式確立上海經濟區的范圍是以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等長江三角洲的9個城市。）

在全力推動長三角實現更高質量一體化發展進程中，基礎設施須進一步完善、區域市場須進一步激發活力、社會治理協同化、公共服務均等化等方面需要巨大的財政資金支持。為此亟需突破現有財政管理機制，充分發揮示范引領、攻堅突破的作用，為實現長三角更高質量一體化發展提供堅實的財政基石。

現行財政管理機制需要發揮更大作用，則面臨著重大挑戰：財政預算管理機制差異化、績效考核標準不同、亟需構建完整的橫向轉移支付機制等。在此基礎上，從財政機制稅收機制兩個層面分析現在的突出問題，主要表現為：（1）三省一市財政預算的協同問題；（2）財政績效考核的協同問題。（3）沒有地方稅主體稅種、地方稅體系不健全；（4）破解縣市一級財權事權失衡問題。

一、長三角一體化進程中財政管理機制面臨巨大挑戰

1.三省一市的基本公共服務差異明顯

實現基本公共服務均等化是長三角一體化的關鍵目標之一。從目前的情況來看，教育、衛生、醫療、養老等公共服務存在較大差異。以醫療水平為例，三省一市的每萬人擁有的衛生技術人員數量差異明顯。（參看圖1）

圖1反映了三省一市每萬人擁有衛生技術人員的數量。在2010-2017年間，上海在2014年之前波動較大，隨后進入緩慢增長趨勢；浙江、江蘇、安徽則均處于增長態勢。其中，2014年之后，浙江省每萬人擁有衛生技術人員的數量在長三角躍居首位，而安徽的該指標一直居于末位，同時增長也較為緩慢。與此同時，區域交通的發達增加了病人的流動。以復旦大學附屬腫瘤醫院2018年數據為例，82.2%的門診病人來自長三角地區，79.1%的手術病人來自長三角地區。其中來自江浙皖三省的門診病人占醫院門診總人數的39.1%，手術病人占比達到58.6%，長三角患者來滬就診“扎堆”傾向在增加。因此，進一步構建跨區域的多單位聯合醫療服務，是實現長三角醫療資源共享共建的解決路徑。

2.三省一市的社會保障水平差異明顯

迄今為止，我國一直實施的是省級統籌社會保障，基于當地社會經濟發展綜合情況形成的社會保險費繳費情況差異顯著。長三角區域作為我國經濟發達地區，仍舊存在這一問題。這些差異雖然是由行政區劃和諸多制度設計共同導致的，但三省一市之間、城市之間以及城鄉之間政府的財力差異無疑是導致基本公共服務不均等化的關鍵因素之一。

圖2為三省一市社保費繳納情況?？傮w規模是增加的，從支付社會保險費來看比較樂觀，但也說明企業承擔了較重的社會保險負擔。具體情況還要看企業繳納比例以及繳費基數的變化。就目前情況看，上海的企業繳費基數和規模居三省一市之首，同時三省一市的繳費機制也有所差別。后續如何協調統一，并且不增加企業成本是另一個財政領域的難點問題。

3.三省一市行政事業性收費規模比例差異明顯

行政事業性收費是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律、行政法規、地方性法規等有關規定，依照國務院規定程序批準，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。行政事業性收費項目數在逐年減少，但是目前涉及項目仍然過多，涉企行政事業性收費給企業帶來了較大負擔。圖3為長三角地區三省一市2010年到2018年行政事業性收費占當地一般公共預算收入的比重變化情況。

圖3顯示，浙江省的行政事業性收費占一般公共預算收入的比重最低，但近年來有增加的趨勢。上海、江蘇和安徽這兩省一市的行政事業性收費占當地一般公共預算收入的比重在2012年時達到最高值，隨后從2013年開始比例逐年降低，盡管比值一直在降低，但其數值仍然高于浙江省的比值。

表1 2018年行政事業性收費情況。

以2018年為例，表1為三省一市的行政事業性收費與一般公共預算收入的規模。表1顯示，上海和浙江的行政事業性收費占一般公共預算收入的比值低，且一般公共預算的收入規模也低，說明政府在推進清理行政事業性收費項目、降低企業成本方面取得了顯著效果；而江蘇和安徽在這一方面則仍有較大的改進空間。進一步地，如何從財政管理機制方面協調非稅收入比例、規模對于財政收支狀況差異顯著的長三角區域而言面臨巨大挑戰。

二、促進長三角一體化更高質量一體化的財政協同機制

1.健全財政管理協同機制，全面推進公共服務一體化

大城市對周邊區域的資金、人才與產業形成虹吸效應的原因在于大城市擁有更加優厚的公共服務，包括更多的教育機會、更高的教育質量、更先進的醫療條件、更寬廣的上升空間。長三角范圍內統一社會保障與醫療服務政策，確保范圍內教育機會與教育質量基本均等，做到公共服務普惠便利，率先實現基本公共服務一體化，才有可能真正走出長三角一體化實質性的第一步。唯其如此，才會從根本上遏制“虹吸”源頭，使分工協作、產業分工、人口自由流動等成為可持續趨勢。

2. 協調統一預算管理機制，消除一體化的制度性壁壘

長三角更高質量一體化發展的標志之一是基本公共服務的一體化，為此必須協同區域間的財政收支機制。在我國深化分稅制改革的進程中，長三角區域率先在預算管理機制上先行先試尤為必要。

具體而言：（1）協同提升財政預算的透明度。公共服務一體化的基礎是三省一市財力的協同，為此第一步必須是全面推進公開全面預算信息。目前三省一市在這一方面的差異巨大。以上海財經大學《2018年中國財政透明度報告》中數據顯示，在全國31個省份中，安徽位列第8位、浙江第14位、上海第18位、江蘇則居第30位。因此協同提升財政透明度是三省一市深化高質量一體化的關鍵步驟。（2）協同確定長三角財政預算績效評價標準。目前我國各地都在推行財政績效管理制度，突出問題在于標準不統一、尚無建立綜合的、多層次的評價體系，這不僅導致信息不對稱，而且帶來決策者、預算辦公室、部門管理者在內的參與方難以就績效信息的產生與結果達成一致。因此，長三角的三省一市首先要統一思想，積極改進預算體制，率先協同預算管理機制，促進預算績效管理的推廣和實時，為了進一步推進長三角更高質量一體化發展，為全國預算改革起到先行先試的作用。

3.構建完善橫向轉移支付制度，化解一體化的行政區劃阻力

多層級政府以及財政分權是轉移支付存在的基礎，我國長期以縱向轉移支付為主，并且為各地區經濟增長提供了巨大財力支持。已有研究發現，縱向轉移支付對促進地區公共服務均等化效應存疑、扭曲地方政府行為、資金使用效率不高等問題較為突出，進而政府間轉移支付的另一種形式—橫向轉移支付的價值凸顯。縱向轉移支付是財力凈流出地區將財力上交中央財政，之后由中央財政分配給財力凈流入地區，而橫向轉移支付則是財力凈流出的確直接將財政資金轉移給財力凈流入地區，是地區間直接對接，即分配機制不同；這是縱向轉移支付和橫向轉移支付制度之間最大的區別。而正是這一區別表明橫向轉移支付有助于解決地方政府的行為扭曲、公共產品供給動力不足、地方政府間的惡性競爭等問題。

長三角區域的各級政府經過多年努力，在一體化進程中形成了?。ㄊ校┘壵献鳈C制、議事協調與爭端解決機制不斷健全的良好局面。這不僅有利于區域合作的縱深發展，而且為構建具有互補性意義的橫向轉移支付制度提供了堅實基礎?；跈M向轉移支付機制中突出的問題是容易對財力轉出地產生負激勵效應，因此我們建議從項目建設為支點，試點橫向轉移支付機制。具體建議如下：（1）采用因素法轉移支付機制。首先確定項目對財力轉入地、財力轉出地各自的影響因素，進而設計合理的指標，測算對兩地的影響效應，最后共同決定項目的規模、利益分享機制。（2）實行嚴格的績效管理機制。在橫向轉移支付之前，由財力轉入地和財力轉出地協商確定資金績效目標，確定以財力轉入地為主體的績效管理評價體系。這樣不僅可以提高資金轉入地的責任感，而且促進資金轉出地參與橫向轉移支付的能動性；在使用過程中，財力轉出地有義務適時地反饋資金使用情況及其績效狀況，進而對后續資金安排做出相應調整。

在全力以赴推進長三角一體化國家戰略落地落實的進程中，三省一市要著眼于新的增長動能、著眼深化改革開放先行先試。因此，財稅機制必須率先打破壁壘，貫徹“創新、協調、開放、共享”的理念，為實現區域內基本公共服務共建共享、財政預算管理協同、稅收征管協同、稅收收入共享提供財力支持，為深化推動長三角高質量一體化發展在財政管理機制。收入分享機制等財稅體系方面探索新機制、尋找新路徑。

（作者陳明藝系上海社會科學院經濟研究所副研究員，沈開艷系上海社會科學院經濟研究所研究員）