行政訴訟，即俗稱的“民告官”制度，在30年前出現(xiàn)時(shí)似乎顯得有些驚世駭俗。

1987年，行政立法研究組開(kāi)始起草行政訴訟法草案。現(xiàn)任北京大學(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任的姜明安教授，是當(dāng)時(shí)立法研究組成員之一。

姜明安回憶說(shuō)，行政訴訟法草案提出“民告官”概念后，在征求意見(jiàn)時(shí)，遭到很多地方和部門的反對(duì)。全國(guó)各地不少干部寄信到中央提出異議，他們不理解，人民政府為人民，人民怎么還會(huì)告人民的政府呢？他們認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家不能有“民告官”制度。

“中央最終表示，中國(guó)要從依政策辦事轉(zhuǎn)變到依法行政，依法行政則必須有‘民告官’制度保障。”姜明安說(shuō)。

1989年4月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行。

行政訴訟法的通過(guò)和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主和法治發(fā)展到了一個(gè)新的階段——“民”可以告“官”，“官”的行為要接受司法審查，并通過(guò)司法途徑向“民”承擔(dān)法律責(zé)任的階段。

“行政訴訟法的制定，標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度的正式建立。但這一制度并不是在20世紀(jì)80年代末突然出現(xiàn)的，而是經(jīng)過(guò)了多年的醞釀才產(chǎn)生的。從1949年中華人民共和國(guó)成立至今，在這70年時(shí)間里，我國(guó)選擇和探索公權(quán)力運(yùn)作模式的腳步始終沒(méi)有停止過(guò)。”姜明安說(shuō)。

姜明安近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，講述了70年來(lái)我國(guó)行政法的發(fā)展歷程、具有里程碑意義的立法和行政法治的輝煌成就。

記者：開(kāi)啟“民告官”時(shí)代的行政訴訟法，被視為行政法中最重要的一部法律。當(dāng)時(shí)為什么會(huì)選擇制定這樣一部法律？

姜明安：行政訴訟法雖然制定于1989年，但“民告官”的法制實(shí)踐始于改革開(kāi)放之初，是改革開(kāi)放催生了“民告官”這一法律制度誕生。上世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)開(kāi)始引入外資，法律不僅允許外資與中資開(kāi)辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也允許外資在華開(kāi)辦獨(dú)資企業(yè)。但是，外資進(jìn)入是有條件的。首要條件就是要確保他們財(cái)產(chǎn)權(quán)能得到中國(guó)法律保護(hù)：如果中國(guó)的有關(guān)政府部門對(duì)他們的財(cái)產(chǎn)實(shí)行沒(méi)收、查封、扣押、拍賣等，出現(xiàn)違法處罰或違法征收稅款等情況，他們要有向法院起訴、獲得法院公正裁判的權(quán)利。他們要求中國(guó)給他們提供“民告官”(外資、外商向法院起訴我國(guó)行政管理機(jī)關(guān)，也屬“民告官”的范疇——記者注)的法律保障，否則，他們就不愿來(lái)華投資經(jīng)營(yíng)。為了營(yíng)造吸引外資的環(huán)境，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放，我國(guó)于1979年制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，1980年制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法和個(gè)人所得稅法。后兩部法律規(guī)定，合營(yíng)企業(yè)同稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收扣繳義務(wù)人、自行申報(bào)納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)議，可申請(qǐng)復(fù)議，相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定不服，可以向法院提起(行政)訴訟。這是在新中國(guó)立法史上首次確立了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。在隨后制定的外國(guó)企業(yè)所得稅法中，同樣規(guī)定了“民告官”的行政訴訟解紛機(jī)制。

自上世紀(jì)八十年代以后，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)形式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。

新的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)形式迫切要求法律加強(qiáng)對(duì)多種所有制經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)以及相應(yīng)自然人人身權(quán)的保護(hù)，否則，商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法運(yùn)作和推進(jìn)。“民告官”不僅適用于外資和合資企業(yè)，也開(kāi)始適用于我國(guó)公民、法人和其他組織。我國(guó)立法機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，如1980年的個(gè)人所得稅法、1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和海洋環(huán)境保護(hù)法、1984年的森林法和藥品管理法等，規(guī)定我國(guó)公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)違法收稅、罰款、沒(méi)收等侵權(quán)行為不服，同樣可以向法院提起(行政)訴訟，依1982年的民事訴訟法(試行)規(guī)定的程序進(jìn)行審理。1986年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修改治安管理處罰條例，進(jìn)一步規(guī)定公民對(duì)公安機(jī)關(guān)給予的行政拘留處罰不服，經(jīng)申訴后亦可向法院起訴，從而將“民告官”從適用于行政機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)的行為。這是“民告官”制度的一個(gè)重大進(jìn)展。

與此同時(shí)，一些地方法院也在進(jìn)行“民告官”的實(shí)踐探索。湖南汨羅、湖北武漢等地都先后設(shè)立了行政審判庭。然而，此時(shí)還沒(méi)有一部專門的法律來(lái)規(guī)范法院的行政審判，一些單行法律的個(gè)別條款僅規(guī)定法院可受理特定行政案件，而沒(méi)有規(guī)定怎么審、怎么判，還不足以建立起完善的行政訴訟制度。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求要有行政訴訟，沒(méi)有行政訴訟保障，行政主體侵犯行政相對(duì)人權(quán)益，行政相對(duì)人無(wú)處可告，無(wú)處尋求救濟(jì)，他們就不會(huì)有積極性去競(jìng)爭(zhēng)、去發(fā)展，市場(chǎng)秩序就會(huì)混亂，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。

正是為了適應(yīng)改革開(kāi)放、國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的需要，我國(guó)制定了行政訴訟法，正式建立了行政訴訟制度。

記者：行政訴訟法的制定除了適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以外，還有什么其他促成因素？

姜明安：這一法律的出臺(tái)還有兩個(gè)重要促成因素：一是公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。改革開(kāi)放以后，各界加強(qiáng)公民合法權(quán)益保護(hù)的呼聲越來(lái)越高。法律、法學(xué)界認(rèn)為，為了保護(hù)受政府行為侵犯的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，通過(guò)法律設(shè)置制度化的救濟(jì)機(jī)制非常必要。二是依法行政的推進(jìn)。法治要求政府依法行政、依法辦事，而這必須有監(jiān)督和制約。監(jiān)督和制約不僅要有自律，更要有他律。行政法治理論認(rèn)為，人民政府也會(huì)犯錯(cuò)誤，人民政府的工作人員也可能侵犯人民的權(quán)益，因此必須從制度上建立糾錯(cuò)和救濟(jì)機(jī)制，行政訴訟制度正是這樣的機(jī)制。制定行政訴訟法，正是適應(yīng)行政管理方式的轉(zhuǎn)型、從行政管理主要依靠政策文件辦事到依法行政轉(zhuǎn)變的需要。政府要完成由靠文件辦事到依法行政的轉(zhuǎn)變，就必須要有法律的監(jiān)督。現(xiàn)在來(lái)看，很多法律都是被行政訴訟法“逼”出來(lái)的。例如，行政訴訟法規(guī)定，政府違法的具體行政行為給公民造成損失的，要賠償，所以有了國(guó)家賠償法。行政訴訟法規(guī)定，具體行政行為必須主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，否則，即要判決撤銷，所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法。

記者：行政訴訟法頒行30年，我國(guó)因此法的頒行而發(fā)生了哪些重大的轉(zhuǎn)變？

姜明安：行政訴訟法頒行后，我國(guó)因此而發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。

首先，群眾的觀念有了以下重大轉(zhuǎn)變：其一，從“人民政府天然正確，天然為人民”的觀念逐步向“人民政府也可能犯錯(cuò)，也可能侵犯人民權(quán)益”的觀念轉(zhuǎn)變；其二，從“民不與官斗，雞蛋碰不過(guò)石頭”的觀念逐步向“公民可上法庭告政府，而且可以告贏政府”的觀念轉(zhuǎn)變；其三，從“政府不能成為侵權(quán)主體，公民不能追究政府法律責(zé)任”的觀念逐步向“政府也可成為侵權(quán)主體，公民權(quán)益被政府侵犯，可以依法要求政府承擔(dān)賠償責(zé)任”的觀念轉(zhuǎn)變。

其次，政府的治理方式有了以下重大轉(zhuǎn)變：其一，行政機(jī)關(guān)及其工作人員從單純依上級(jí)指示、命令、紅頭文件辦事逐步向依法行政轉(zhuǎn)變；其二，行政管理方式從主要以單方性、強(qiáng)制性為特征向更注重參與性、互動(dòng)性的善治轉(zhuǎn)變；其三，行政執(zhí)法從主要采用規(guī)制手段向更注重采用行政指導(dǎo)、行政契約及其他軟法手段等方式轉(zhuǎn)變；其四，行政活動(dòng)從主要注重快捷、注重效率向更注重正當(dāng)法律程序，注重相對(duì)人權(quán)益保障轉(zhuǎn)變。

還有，在此期間，執(zhí)政黨的政策目標(biāo)也發(fā)生了一定變化。這主要表現(xiàn)在，其一，從主要追求GDP增長(zhǎng)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)文明向同時(shí)追求公平正義，追求社會(huì)文明和政治文明轉(zhuǎn)變；其二，從主要依政策治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)變；其三，從主要追求秩序和穩(wěn)定向更多追求人權(quán)保障，更多追求公民、法人和其他組織合法權(quán)益保護(hù)轉(zhuǎn)變。

記者：在您看來(lái)，行政法發(fā)展至今，哪幾部法律法規(guī)最重要？

姜明安：在我看來(lái)，有5部法律法規(guī)有著里程碑意義。

一是1989年出臺(tái)的行政訴訟法，解決了“民告官”沒(méi)有法律依據(jù)的問(wèn)題，建立了“民告官”的行政訴訟制度，開(kāi)啟了保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的司法途徑，這是有開(kāi)創(chuàng)意義的。行政訴訟法實(shí)際上是用司法制約行政行為，其目的就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

二是1993年出臺(tái)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，對(duì)于提高行政效能而言有著重要意義。我國(guó)已經(jīng)走上了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求民主、法治和效率。因此，出臺(tái)一部體現(xiàn)民主、法治、高效率原則精神的公務(wù)員法律法規(guī)勢(shì)在必行。《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的制定，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國(guó)家公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，有著巨大作用。而且，這部法規(guī)在2005年升格為公務(wù)員法，公務(wù)員法基本繼承了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的立法框架和內(nèi)容。

三是1994年出臺(tái)的國(guó)家賠償法，這部法律極具歷史意義。在中國(guó)幾千年的文明發(fā)展史中，這部法律第一次把公民和國(guó)家置于平等地位，通過(guò)法律制度認(rèn)定，國(guó)家也會(huì)犯錯(cuò)誤，人民政府也可能侵犯人民的權(quán)益，國(guó)家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，這部法律還解決了“公務(wù)員害怕出錯(cuò)而不敢工作”和“公務(wù)員賠不起導(dǎo)致公民無(wú)法獲得賠償”的顧慮。可以說(shuō)，這一法律制度的實(shí)際運(yùn)作是國(guó)家尊重和保障人權(quán)與人民控制和制約國(guó)家公權(quán)的法治重大進(jìn)步。

四是1996年出臺(tái)的行政處罰法，這部法律對(duì)我國(guó)的行政管理秩序和社會(huì)生活產(chǎn)生了重大影響。作為繼行政訴訟法、國(guó)家賠償法之后行政法領(lǐng)域的又一部重要法律，行政處罰法通過(guò)限制和規(guī)范特別是通過(guò)正當(dāng)法律程序規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)了依法行政和建設(shè)法治政府，防止了腐敗和加強(qiáng)廉政、勤政建設(shè)，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。值得注意的是，行政處罰法的立法模式確定后，行政許可法和行政強(qiáng)制法相繼出臺(tái)，從而形成了我國(guó)行政程序立法的“三部曲”。

五是2007年出臺(tái)的政府信息公開(kāi)條例，這一行政法規(guī)對(duì)我國(guó)社會(huì)進(jìn)步起了極大的推進(jìn)作用。這部條例對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍、方式和程序均有明確、具體的規(guī)定，這些規(guī)定有利于保障公民的知情權(quán)，為公民知政、議政和對(duì)政府決策的參與以及對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督提供了保障。同時(shí)，改善了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者放心消費(fèi)提供了保障，從而提高了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率和質(zhì)量。

記者：回望我國(guó)行政法的發(fā)展歷程，您認(rèn)為這其中有哪些中國(guó)特色和經(jīng)驗(yàn)？

姜明安：回顧我國(guó)行政法幾十年的發(fā)展歷程，其中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)特色極為鮮明。這主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

一是我們的行政立法有強(qiáng)烈問(wèn)題意識(shí)。我們一直根據(jù)中國(guó)改革開(kāi)放、中國(guó)民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要來(lái)立法。有什么樣的問(wèn)題，就制定什么樣的法律來(lái)解決。比如，制定行政訴訟法，主要是為了服務(wù)改革開(kāi)放的需要；制定政府信息公開(kāi)條例，主要是為了實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和提高政府工作透明度的需要；制定監(jiān)察法，主要是為了開(kāi)展反腐敗工作的需要。

二是注重實(shí)踐先行，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上立法，在總結(jié)法律實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善立法。例如，行政訴訟法是在汨羅、武漢等地先有了行政法庭，辦理了大量行政案件之后才出臺(tái)的。行政復(fù)議法是在1990年制定《行政復(fù)議條例》并在1994年進(jìn)行修訂，施行9年后才出臺(tái)的。

三是注重借鑒國(guó)外行政法立法經(jīng)驗(yàn)，吸納和揚(yáng)棄后形成中國(guó)特色行政法體系。例如，在制定行政訴訟法和國(guó)家賠償法過(guò)程中，行政立法研究組先后考察了幾十個(gè)國(guó)家的相應(yīng)法律制度。中國(guó)行政法的“中國(guó)特色”，并不意味著要摒棄國(guó)外行政法的一切理念、知識(shí)、原理、原則，而只是要摒棄國(guó)外特別是西方國(guó)家行政法學(xué)中與我國(guó)法治政府建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容。對(duì)于有助于推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)的內(nèi)容，我們是持開(kāi)放態(tài)度予以吸收、借鑒的，同時(shí)也根據(jù)中國(guó)國(guó)情有所揚(yáng)棄，而非照單全收。

四是特別重視理論和實(shí)踐的結(jié)合，重視學(xué)者、專家與立法機(jī)關(guān)的結(jié)合。我國(guó)搞行政立法，僅靠學(xué)者單打獨(dú)斗或者政府部門閉門造車都是不行的，必須結(jié)合起來(lái)。以行政立法研究組為例，1986年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委組建的這個(gè)小組成員來(lái)自于全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制局、最高人民法院、北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)和全國(guó)律師協(xié)會(huì)等多個(gè)法律實(shí)務(wù)和法學(xué)教學(xué)科研單位，這個(gè)小組工作延續(xù)近20年，先后起草了行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法等行政法重要法律的試擬稿，對(duì)我國(guó)行政法體系的建立和初步形成起到關(guān)鍵性作用。

（原題為《七十年不斷探索“民告官”制度日臻完善》）